地方政府盤活存量資產存在的問題及建議

唐鳳池、唐勝

最近幾年，我國基礎設施建設逐漸進入“存量時代”，“盤活存量資產”成了地方政府緩解財政壓力、優化資源利用、擴大有效投資的重要辦法。從小區周邊的停車場、家用的供水供熱
，到各地的水庫
、chanyeyuanqu，yuelaiyueduodexianzhicunliangzichanbeihuanxing，weidifangjingjifazhanzengtianlecaili。danshijicaozuozhong，bushaodifangzoulewanlu

，yiweizhuiqiupanhuosudu，hulveleguifanhefengxian，chuxianlechengjiezhutibuzhuanye


、資產估值不準


、監管跟不上等問題，甚至埋下虛增國有資本收入、增加隱性債務的隱患。本文和大家探討地方政府盤活存量資產到底該注意哪些問題
、防範哪些風險，以及如何才能做好。

一、國家對盤活存量資產的支持政策

盤活存量資產對於提升基礎設施運營管理水平
、拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務風險
、降低企業負債水平等具有重要意義。為了引導地方政府把存量資產盤活、盤好，國家出台了一係列政策，既有大方向的指引，也有具體的支持措施。

國務院辦公廳印發的《關於進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》
，指出了資產盤活方向和方式，明確重點盤活存量規模較大、收益較好或增長潛力較大的基礎設施項目資產，包括交通、水利、清潔能源、保障性租賃住房
、水電氣熱等市政設施、生態環保領域；同時鼓勵民營企業參與盤活國有存量資產，支持通過基礎設施REITs、政府和社會資本合作（PPP）、產權規範交易
、兼並重組等市場化方式盤活存量資產，推動存量資產和新增投資形成良性循環。此外，政策還強調“加強全流程監管，建立存量資產盤活台賬
，定期開展審計核查，對違規操作嚴肅問責”，進一步壓實地方政府的主體責任。

國家發改委出台的《關於做好盤活存量資產擴大有效投資有關工作的通知》
，要求各地建立協調機製
，全麵梳理重點領域
、區域和企業的存量資產，建立台賬並動態管理。鼓勵通過基礎設施REITs、PPP等方式盤活資產，支持金融和社會資本參與，推動閑置資產升級改造
，促進回收資金用於新項目建設，擴大有效投資。

盤活存量資產政策旨在優化資源配置、提升資產利用效率，但在地方政府實施過程中，可能因理解不到位而出現執行偏差。

二、地方盤活存量資產：常見問題與潛藏風險

地方政府在盤活存量資產時
，常出現諸多不規範操作，這些問題背後潛藏著不小的風險，不僅影響資產盤活實效
，還可能加劇財政壓力

、損害政府公信力，需重點警惕。

（一）搞“內部循環”，不找真正的社會資本，潛藏國有資產流失風險

一開始，各地盤活資產主要用PPP模式
，或者評估資產後賣掉
，但因為PPP模mo式shi操cao作zuo起qi來lai太tai麻ma煩fan，現xian在zai很hen多duo地di方fang都dou改gai成cheng了le國guo有you資zi產chan有you償chang使shi用yong的de模mo式shi
，這zhe種zhong模mo式shi推tui進jin快kuai，但dan尚shang未wei形xing成cheng成cheng熟shu的de監jian管guan體ti係xi，容rong易yi出chu問wen題ti。最zui突tu出chu的de就jiu是shi，承cheng接jie資zi產chan的de大da多duo是shi地di方fang國guo企qi，或huo者zhe剛gang和he政zheng府fu脫tuo鉤gou的de平ping台tai公gong司si，不bu是shi真zhen正zheng市shi場chang化hua的de企qi業ye。

這些地方國企、平台公司和政府關係密切，不是以盈利為唯一目標
，也幾乎沒有專業的運營能力，承接資產說白了就是“幫政府完成任務”
，本質上就是“左兜換右兜”。看似資產變現了

，實則隻是資金在政府內部流轉，沒有真正引入社會資本，資產也發揮不了最大效益，甚至可能掩蓋了資產閑置、效xiao益yi低di下xia的de真zhen實shi問wen題ti。更geng有you甚shen者zhe，有you的de地di方fang跳tiao過guo公gong開kai交jiao易yi環huan節jie
，直zhi接jie把ba資zi產chan轉zhuan給gei關guan聯lian企qi業ye，可ke能neng存cun在zai地di方fang國guo有you資zi產chan流liu失shi的de風feng險xian。而er存cun量liang資zi產chan多duo為wei國guo有you資zi產chan，盤pan活huo的de核he心xin目mu標biao之zhi一yi是shi保bao值zhi增zeng值zhi

，這zhe種zhong不bu規gui範fan操cao作zuo會hui直zhi接jie導dao致zhi國guo有you資zi產chan價jia值zhi得de不bu到dao充chong分fen體ti現xian，甚shen至zhi出chu現xian優you質zhi資zi產chan低di價jia轉zhuan讓rang
、閑置損壞等情況，造成國有資產流失。

（二）資產估值“注水”，收益預估不切實際，潛藏新增隱性債務風險

現在盤活資產
，大多用“收益法”估值
，也就是預估資產未來能賺多少錢，再折算成現在的價值。但問題就出在“預估”上
，很多地方為了提高資產售價
、虛增財政收入

，刻意高估未來收益，完全不考慮實際情況。

比如停車場類項目
，表麵上看能收不少停車費，但實際上，有些停車場位置偏、配套差
，根本收不到那麼多錢；還有些地方，把停車場賣掉後，就不管後續運營了，收費能不能到位
、sheshinengbunengweihuhao，doubuguan，yugudeshouyigenbenduixianbule。lingwai，yixieshejixiangshiyongzheshoufeidexiangmu
，mangmutigaoshoufeibiaozhun
，laobaixingbujieshou，xiangmujiuluobuledi，yugudeshouyiyechengle“空中樓閣”。還有些評估機構，受地方政府幹預，出具虛假評估報告，進一步加劇了估值失真的問題。

這種估值“注水”的行為，背後潛藏著新增隱性債務的致命風險。很多地方讓地方國企、平台公司承接被高估的資產，這些企業自身盈利能力有限，承接所需資金大多依賴借款、融rong資zi，而er這zhe些xie資zi金jin最zui終zhong仍reng需xu政zheng府fu隱yin性xing兜dou底di。如ru果guo預yu估gu收shou益yi無wu法fa兌dui現xian
，承cheng接jie企qi業ye無wu力li償chang還hai債zhai務wu，政zheng府fu就jiu不bu得de不bu承cheng擔dan這zhe筆bi額e外wai債zhai務wu，這zhe將jiang進jin一yi步bu加jia劇ju財cai政zheng壓ya力li，長chang期qi下xia去qu還hai可ke能neng引yin發fa係xi統tong性xing風feng險xian。

（三）存在監管盲區，放大各類隱患爆發概率

這是最關鍵的一個問題。現在很多地方的國有資產有償使用模式和PPP模式存在顯著區別：PPP項目有嚴格的監管，信息公開透明，全程受監督
；而這種新模式，從謀劃到落地，往往就一兩個月
，速度快，存在監管盲區，風險自然就大了。

（四）隻追速度，不重實效，搞“政績工程”，潛藏運營風險與民生風險

有些地方政府，把盤活存量資產當成“政績任務”，隻追求盤活速度和規模，不管實際效果。隻要把資產賣掉、拿到錢，就認為“盤活成功”，至於資產賣掉後能不能發揮效益、能不能持續產生收益
，根本不關心。

比bi如ru有you些xie地di方fang

，把ba一yi些xie根gen本ben不bu具ju備bei盤pan活huo條tiao件jian的de資zi產chan，強qiang行xing打da包bao轉zhuan讓rang，結jie果guo資zi產chan賣mai掉diao後hou，還hai是shi閑xian置zhi在zai那na裏li

，沒mei產chan生sheng任ren何he收shou益yi，純chun屬shu浪lang費fei人ren力li物wu力li；haiyouxiedifang，zhiguanzhuduanqishouyi，maidiaozichannadaoqianjiuwanshidaji，buguanchangqiyunying
，zuihouchengjiedeqiyehaibushangqian
，kenenghaishidezhengfudoudi

，xingchengyinxingzhaiwu。huozhemangmugenfeng，zhaobanqitadiqudemoshi，bujiehedangdideshijiqingkuang

，jieguoxiangmuhebendixuqiubupipei，genbenwufaluodi。

這種“重速度、輕實效”的做法，一方麵潛藏著運營風險：承接主體若缺乏專業運營能力
，或未做好後續規劃，會導致資產盤活後仍處於“沉睡”狀態，無法發揮任何效益，違背盤活存量資產的核心目標；另一方麵還可能引發民生風險：一些存量資產與老百姓生活密切相關
，若盤活過程中不考慮民生利益

，盲目提高收費標準、改變資產用途，或承接企業為盈利降低服務質量
，極易引發群眾不滿，影響社會穩定，損害政府公信力。

三、給建議：怎麼幹
，才能盤活資產、防禦風險？

針對前述問題和風險，結合國家政策、成功案例，針對存量資產盤活的問題及風險，提供五條具體建議，供地方政府參考。

（一）堅持市場化
，別搞“內部循環”

這是最核心的一條。首先
，承接主體必須選對
，優先找真正市場化的企業
，比如完全市場化的央企、國企、民營企業、外資企業，這些企業以盈利為目標，有專業的運營能力

，能真正把資產運營好。應避免地方國企、平台公司“內部承接”。其次，盤活方式要靈活，結合資產類型選合適的方式，比如收益穩的資產
，可以用REITs、PPP模式；閑置的資產，可以改用途、搞轉型
；非主業資產，可以轉讓
、兼(jian)並(bing)重(zhong)組(zu)。最(zui)後(hou)，一(yi)定(ding)要(yao)走(zou)公(gong)開(kai)交(jiao)易(yi)流(liu)程(cheng)，所(suo)有(you)資(zi)產(chan)盤(pan)活(huo)項(xiang)目(mu)，都(dou)要(yao)通(tong)過(guo)產(chan)權(quan)交(jiao)易(yi)所(suo)公(gong)開(kai)競(jing)價(jia)
，確(que)保(bao)資(zi)產(chan)價(jia)值(zhi)得(de)到(dao)充(chong)分(fen)體(ti)現(xian)，杜(du)絕(jue)暗(an)箱(xiang)操(cao)作(zuo)。

（二）規範估值，別讓收益“注水”

資產估值不能隨便定，要做到真實、合理。首先，選靠譜的評估機構，優先選資質全、信譽好、不被地方政府幹預的機構，杜絕虛假評估。其次，估值方法要科學，不能隻靠“收益法”
，還要結合成本法、市場法，綜合評估資產價值，避免高估和低估。最後，收益預估要務實，應充分考慮市場情況、yunyingfengxian
，haiyoulaobaixingdejieshouchengdu。shejishoufeidexiangmu，yidingyaozhaokaitingzhenghui
，quedinghelideshoufeibiaozhun
，quebaoshouyinengduixian。tongshi
，pinggujieguoyaoxiangshehuigongkai，jieshoulaobaixingjiandu。

（三）做好全流程監管，把風險控製在源頭

監管不能缺位，要建立“事前審核、事中監管、事後評估”的全流程監管機製。事前，要組織多部門審核項目，比如發改、財政、審計，看看項目行不行
、承接主體有沒有能力、收益真不真實。審核不通過，堅決不推進。事中，要建立台賬，跟蹤項目推進情況，資產怎麼運營
、資金怎麼用

、收益能不能兌現
，都要實時監管，發現問題及時整改，比如承接企業擅自改變資產用途、挪用資金的，要嚴肅查處。事後，要對項目效果進行評估，評估不合格的，責令整改；整改不到位的
，嚴肅問責。對新增隱性債務
、國有資產流失的

，發現一起、查處一起，形成震懾。

（四）注重實效
，別搞“政績工程”

地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)要(yao)樹(shu)立(li)正(zheng)確(que)的(de)政(zheng)績(ji)觀(guan)，別(bie)一(yi)味(wei)追(zhui)求(qiu)速(su)度(du)和(he)規(gui)模(mo)，要(yao)實(shi)事(shi)求(qiu)是(shi)，結(jie)合(he)本(ben)地(di)實(shi)際(ji)情(qing)況(kuang)推(tui)進(jin)。首(shou)先(xian)，要(yao)製(zhi)定(ding)合(he)理(li)的(de)盤(pan)活(huo)規(gui)劃(hua)，優(you)先(xian)盤(pan)活(huo)那(na)些(xie)規(gui)模(mo)大(da)、收益穩
、和老百姓生活相關的資產，不盲目跟風、不(bu)照(zhao)搬(ban)其(qi)他(ta)地(di)區(qu)的(de)模(mo)式(shi)。其(qi)次(ci)

，要(yao)關(guan)注(zhu)後(hou)續(xu)運(yun)營(ying)

，承(cheng)接(jie)企(qi)業(ye)選(xuan)定(ding)後(hou)，要(yao)跟(gen)蹤(zong)監(jian)督(du)，督(du)促(cu)企(qi)業(ye)做(zuo)好(hao)運(yun)營(ying)

，確(que)保(bao)資(zi)產(chan)能(neng)持(chi)續(xu)產(chan)生(sheng)收(shou)益(yi)，實(shi)現(xian)國(guo)有(you)資(zi)產(chan)保(bao)值(zhi)增(zeng)值(zhi)。最(zui)後(hou)
，要(yao)兼(jian)顧(gu)短(duan)期(qi)和(he)長(chang)期(qi)收(shou)益(yi)

，既(ji)要(yao)靠(kao)盤(pan)活(huo)資(zi)產(chan)緩(huan)解(jie)短(duan)期(qi)財(cai)政(zheng)壓(ya)力(li)，也(ye)要(yao)通(tong)過(guo)專(zhuan)業(ye)運(yun)營(ying)，讓(rang)資(zi)產(chan)長(chang)期(qi)發(fa)揮(hui)效(xiao)益(yi)，帶(dai)動(dong)地(di)方(fang)經(jing)濟(ji)發(fa)展(zhan)。

（五）完善配套
，多部門一起發力

盤(pan)活(huo)存(cun)量(liang)資(zi)產(chan)
，不(bu)是(shi)一(yi)個(ge)部(bu)門(men)能(neng)做(zuo)好(hao)的(de)，需(xu)要(yao)多(duo)部(bu)門(men)協(xie)同(tong)，同(tong)時(shi)還(hai)要(yao)有(you)完(wan)善(shan)的(de)配(pei)套(tao)措(cuo)施(shi)。首(shou)先(xian)，地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)要(yao)結(jie)合(he)國(guo)家(jia)政(zheng)策(ce)
，製(zhi)定(ding)本(ben)地(di)的(de)實(shi)施(shi)細(xi)則(ze)
，明(ming)確(que)盤(pan)活(huo)方(fang)向(xiang)、操作流程
、監管要求
，讓大家有章可循。其次，加強部門協同
，成立專門的工作小組，整合發改、財政、審計等部門的力量，打通協作堵點；同時加強培訓
，提升工作人員和承接主體的專業能力，確保盤活工作規範、高效推進。

四、結語：盤活資產
，要的是實效，不是“走過場”

說到底，地方政府盤活存量資產，目的是緩解財政壓力、優化資源利用
、改善民生，而不是為了完成政績任務、走個過場。近年來，國家出台了一係列政策，就是為了引導地方把這件事做好，各地也有一些成功案例。實踐證明隻要規範操作、注重實效，存量資產就能真正“活”起來。

danwomenyeyaoqingxingdirenshidao
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，guifancaozuo、注重實效，真正把存量資產盤活、盤好
，讓這些“沉睡的資產”，成為地方經濟發展的“新引擎”，為老百姓帶來更多實惠。

未來，隨著政策越來越完善、監管越來越嚴格、市場化水平越來越高
，相信地方政府盤活存量資產的工作，會越來越規範、越來越高效

，真正實現資產保值增值、財政緩解壓力、民生得到改善的多贏局麵。