特許經營模式下盤活存量資產項目問題探討

彭峰  周禹南

伴隨經濟發展進入新周期新常態，我國存量資產數量越來越多。為了進一步盤活存量資產，《國務院辦公廳關於進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦發〔2022〕19號）政策明確提出，“有效盤活存量資產
，形成存量資產和新增投資的良性循環，對於提升基礎設施運營管理水平、拓寬社會投資渠道
、合理擴大有效投資以及降低政府債務風險
、降低企業負債水平等具有重要意義”；19號文出台以後，《國家發展改革委辦公廳關於做好盤活存量資產擴大有效投資有關工作的通知》（發改辦投資〔2022〕561號）文件進而提出盤活存量資產的7種方式，PPP是其中重要的一種。《國務院辦公廳轉發國家發展改革委

、財政部<關於規範實施政府和社會資本合作新機製的指導意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號）明(ming)確(que)要(yao)求(qiu)
，政(zheng)府(fu)和(he)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)合(he)作(zuo)應(ying)全(quan)部(bu)采(cai)取(qu)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)模(mo)式(shi)實(shi)施(shi)。在(zai)當(dang)前(qian)的(de)經(jing)濟(ji)形(xing)勢(shi)下(xia)，如(ru)何(he)以(yi)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)模(mo)式(shi)有(you)效(xiao)盤(pan)活(huo)存(cun)量(liang)資(zi)產(chan)，提(ti)高(gao)存(cun)量(liang)資(zi)產(chan)運(yun)營(ying)效(xiao)率(lv)、jingjixiaoyi，jiangdizhaiwufengxianrengranshidangqiandifangzhengfuxinjizhixiangmushishiguochengzhongdeguanjianxingketi。benwenjiangcongxinjizhixiapanhuocunliangzichanxiangmurukuqingkuangheshicaowentifenxizheshou，tichuyixieshicaojianyi

，xiwangyouzhuyutuidonggaileixiangmudeguifanshishi。

一

、特許經營模式下盤活存量資產項目的入庫情況

特許經營模式下
，存量資產盤活方式主要有TOT方式（轉讓—運營—移交）和ROT方式（改建—運營—移交）兩種。對不涉及新建
、改擴建的項目，一般采取的具體實施方式為TOT，這是特許經營模式中最常見的、適用性最強的一種盤活存量資產的方式，因此，以下僅對TOT方式下的特許經營存量資產盤活項目進行分析。

根據國家發改委全國投資項目在線審批監督平台，全國政府和社會資本合作項目信息公開顯示，截止2026年2月10日
，入庫的新機製項目共384個，其中，以TOT為具體實施方式的項目共115個，涉及公路水路港口、城建、水利、環保、旅遊

、其他（公租房等）
、電力、油氣管網等行業。其中水利行業占比最高，達37%，其次為其他（公租房等）項目，占比24%
；按省份統計，此類盤活存量項目共涉及17個省份

，其中貴州省項目數量最多，共24個，占比21%，重慶市與四川省並列第二，各20個，各占比17%

，具體情況如表所示：

表 1 特許經營模式下TOT項目入庫情況統計表

二、項目實操中出現的問題

1、存量資產產權不清或產權主體多元化

采用TOT方(fang)式(shi)對(dui)存(cun)量(liang)資(zi)產(chan)進(jin)行(xing)盤(pan)活(huo)時(shi)，對(dui)存(cun)量(liang)資(zi)產(chan)的(de)權(quan)屬(shu)主(zhu)體(ti)宜(yi)明(ming)確(que)為(wei)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)或(huo)其(qi)職(zhi)能(neng)部(bu)門(men)，但(dan)在(zai)實(shi)際(ji)項(xiang)目(mu)中(zhong)執(zhi)行(xing)過(guo)程(cheng)中(zhong)

，出(chu)現(xian)了(le)項(xiang)目(mu)資(zi)產(chan)權(quan)屬(shu)不(bu)清(qing)或(huo)產(chan)權(quan)主(zhu)體(ti)多(duo)元(yuan)化(hua)等(deng)情(qing)況(kuang)
，具(ju)體(ti)表(biao)現(xian)為(wei)兩(liang)個(ge)方(fang)麵(mian)。一(yi)是(shi)項(xiang)目(mu)權(quan)屬(shu)涉(she)及(ji)多(duo)個(ge)主(zhu)體(ti)，如(ru)地(di)方(fang)國(guo)企(qi)、政(zheng)府(fu)職(zhi)能(neng)部(bu)門(men)或(huo)事(shi)業(ye)單(dan)位(wei)，這(zhe)一(yi)類(lei)項(xiang)目(mu)的(de)存(cun)量(liang)資(zi)產(chan)一(yi)般(ban)為(wei)多(duo)個(ge)子(zi)項(xiang)

，打(da)包(bao)進(jin)行(xing)盤(pan)活(huo)，不(bu)同(tong)主(zhu)體(ti)各(ge)自(zi)持(chi)有(you)資(zi)產(chan)，這(zhe)種(zhong)情(qing)況(kuang)以(yi)城(cheng)建(jian)和(he)水(shui)利(li)行(xing)業(ye)為(wei)常(chang)見(jian)；二er是shi有you些xie項xiang目mu在zai建jian設she時shi期qi就jiu未wei辦ban理li相xiang關guan產chan權quan證zheng明ming，直zhi到dao項xiang目mu投tou入ru使shi用yong也ye遲chi遲chi未wei進jin行xing資zi產chan權quan屬shu的de確que權quan，導dao致zhi在zai盤pan活huo時shi無wu法fa提ti供gong明ming確que的de資zi產chan權quan屬shu證zheng明ming。

2、項目評估不規範

《國家發展改革委辦公廳關於進一步做好政府和社會資本合作新機製項目規範實施工作的通知》（發改辦投資〔2024〕1013號）明確提出要規範盤活存量資產。“要結合項目曆史運營和本地區實際情況，合理預測項目收益

、確定項目估值……不得以盤活存量資產為名，將特許經營模式異化為地方政府
、地方國有企業或平台公司變賣資產、變相融資的手段，嚴禁在盤活存量資產過程中新增地方政府隱性債務等各類風險”。少數地方政府為緩解財政壓力
，提升存量資產估值，出現做大項目收益，過度包裝項目的情況
；有you些xie項xiang目mu
，不bu結jie合he曆li史shi運yun營ying成cheng本ben和he收shou入ru情qing況kuang，或huo通tong過guo虛xu增zeng收shou益yi，或huo刻ke意yi降jiang低di曆li史shi運yun營ying成cheng本ben，或huo將jiang使shi用yong者zhe付fu費fei收shou入ru調tiao整zheng周zhou期qi
，或huo不bu顧gu實shi際ji的de誇kua大da收shou入ru增zeng長chang幅fu度du
，虛xu增zeng項xiang目mu估gu值zhi。這zhe種zhong做zuo法fa表biao麵mian上shang滿man足zu了le地di方fang政zheng府fu短duan期qi上shang項xiang目mu的de要yao求qiu，但dan實shi際ji上shang卻que違wei反fan了le1013號文件的規定
，並可能會導致變相融資
、新增地方政府隱性債務等各類風險。

3、調價機製設定不合規

目前盤活存量項目大部分都屬於市政公用領域範圍，比如水利工程，供水，汙水等，項目收費均在政府定價目錄範圍內。根據《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》規定，“項目收費屬於政府定價或指導價的，應當執行有關定價機關製定的價格或收費政策”，而er根gen據ju筆bi者zhe審shen核he的de特te許xu經jing營ying方fang案an來lai看kan，這zhe一yi類lei項xiang目mu的de調tiao價jia機ji製zhi往wang往wang設she定ding的de不bu合he規gui，有you的de仍reng然ran按an照zhao以yi前qian政zheng府fu服fu務wu費fei調tiao整zheng的de方fang式shi通tong過guo各ge種zhong成cheng本ben上shang漲zhang計ji算suan調tiao整zheng漲zhang價jia幅fu度du，有you的de是shi協xie商shang調tiao整zheng或huo者zhe根gen據ju地di方fang發fa改gai局ju文wen件jian調tiao整zheng，未wei明ming確que相xiang關guan的de行xing業ye定ding調tiao價jia文wen件jian以yi及ji價jia格ge或huo收shou費fei政zheng策ce。

三
、實操建議

1、全麵清產核資，確權登記
，分類製定盤活方案

通過清查進一步摸清存量資產家底，確切了解存量資產結構
，包括土地、房產
、基礎設施等。可以借助現代信息技術，運用數據分析工具，以確保對存量資產的全麵把握，重點解決資產證照不齊、產權不清、債權債務糾紛
、法律訴訟等問題。對於產權主體較多的打包項目，可以采取產權確權歸集到一家主體（如實施機構），或者實施機構統一采購社會資本
、各ge產chan權quan單dan位wei分fen別bie簽qian署shu協xie議yi的de方fang式shi，以yi此ci確que保bao整zheng個ge盤pan活huo項xiang目mu從cong源yuan頭tou端duan就jiu符fu合he新xin機ji製zhi的de規gui範fan實shi施shi要yao求qiu。另ling外wai，對dui於yu不bu同tong性xing質zhi和he狀zhuang態tai的de資zi產chan
，可ke以yi有you針zhen對dui性xing地di采cai取qu分fen類lei盤pan活huo措cuo施shi，以yi最zui大da化hua其qi潛qian在zai價jia值zhi。

2、加強項目估值審核

資zi產chan估gu值zhi時shi，若ruo使shi用yong者zhe付fu費fei收shou入ru來lai源yuan屬shu於yu政zheng府fu定ding價jia範fan圍wei行xing業ye
，建jian議yi應ying當dang嚴yan格ge按an價jia格ge主zhu管guan部bu門men製zhi定ding的de價jia格ge預yu測ce收shou入ru

，不bu得de隨sui意yi預yu測ce價jia格ge增zeng長chang。同tong時shi，特te許xu經jing營ying方fang案an中zhong有you關guan投tou資zi回hui報bao、價格及其測算應當征求地方價格主管部門意見。使用者付費收入來源於市場化預測時，建議結合曆年收入增長數據和當前經濟形勢下CPI、PPI數shu據ju的de增zeng長chang情qing況kuang合he理li預yu測ce。有you曆li史shi經jing營ying收shou入ru和he成cheng本ben的de，應ying當dang提ti供gong曆li史shi收shou入ru和he成cheng本ben數shu據ju作zuo為wei估gu值zhi佐zuo證zheng材cai料liao。采cai取qu單dan價jia和he量liang相xiang乘cheng預yu計ji評ping估gu收shou入ru的de項xiang目mu，建jian議yi以yi設she計ji量liang和he最zui大da承cheng載zai量liang為wei上shang限xian，並bing提ti供gong曆li史shi運yun營ying量liang數shu據ju作zuo為wei佐zuo證zheng材cai料liao，量liang的de預yu計ji增zeng長chang水shui平ping應ying當dang結jie合he當dang地di人ren口kou增zeng長chang率lv、人均收入增長率、旅遊人口增長率等數據合理確定，過高預估增長產生的評估增值部分應不予認可。

3、充分發揮和重視中介機構的作用

國辦發19號文中明確指出，“推動中介機構等履職盡責，依法依規為盤活存量資產提供盡職調查、項目評估、財務和法律谘詢等專業服務”，項目實施過程中可邀請專業的中介機構作為谘詢服務牽頭顧問，為地方政府和企業提供包括項目謀劃

、投融資谘詢、特許經營方案編製、協議編製和談判等在內的專業、係統、集成服務
，並對資產權屬、收益能力、曆史成本數據進行核查
，製定科學評估方案，確保評估結果準確

、合理等。

四、結語

存量資產盤活是一件持久的、係統性工作
，是對物質資源的重新配置

，更是對經濟、社會和環境的全麵優化

，需要行穩致遠、篤定前行。特許經營新機製下的盤活存量不僅僅是要“盤”

，更重要的是“活”，地di方fang政zheng府fu應ying當dang通tong過guo規gui範fan實shi施shi新xin機ji製zhi下xia的de盤pan活huo存cun量liang項xiang目mu，來lai促cu進jin增zeng量liang投tou資zi，形xing成cheng存cun量liang資zi產chan和he新xin增zeng投tou資zi的de良liang性xing循xun環huan，以yi此ci來lai推tui動dong我wo國guo經jing濟ji繼ji續xu高gao質zhi量liang
、健康發展。