PPP存量項目規範實施全景解讀
徐大文
2025年10月，《關於規範政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（國辦函〔2025〕84號）的深入貫徹實施，為超10萬億元規模的PPP存量項目提供了係統性、全周期的政策依據。作為連接基礎設施建設、公共服務供給與市場資源配置的重要紐帶，PPP存量項目的規範運營不僅是防範地方隱性債務、激活市場主體活力的關鍵舉措，更是構建新發展格局、推動高質量發展的重要支撐。本文從政策體係、核心要點、實操路徑等方麵，全麵拆解PPP存量項目規範實施的底層邏輯、操作細節與實踐方案。
圖 PPP項目政策體係及實施推進三個方向
一、政策體係：全周期、多層次的製度框架構建
PPP存量項目的規範實施並非單一政策發力，而是形成了以“頂層設計+部門配套+全周期管理”為核心的“1+N+法律法規”製度體係，為項目從投資決策到退出移交的全流程提供堅實保障。
（一）政策層級與核心文件
1.頂層設計文件
《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號）：奠定PPP模式推廣的基礎框架。
《關於規範實施政府和社會資本合作新機製的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）：明確2023年2月為“新老劃斷”節點，此後新上項目適用新機製。
《關於規範政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（國辦函〔2025〕84號）：存量項目規範運營的核心綱領，確立“五個統一”（統一思想、認知、概念、政策、標準）和“四個目標”（拓寬民營投資空間、提高建設運營水平、遏製地方隱性債務、保規範陽光促經濟）。
（二）全生命周期政策邏輯
PPP存量項目政策設計貫穿“投資決策－建設－運營－退出”全流程，實現閉環管理：
- 投資決策階段：聚焦規劃銜接、項目建議書編製、可行性研究、評估決策等環節，強調項目與國家戰略、民生需求的契合度，規範資金籌措與投資決策程序。
- 建設階段：覆蓋征地拆遷、招標采購、勘察設計、施工圖審批、報建驗收等關鍵節點，明確政府方與社會資本方的出資責任，要求嚴格控製建設成本，不得超出核定概算總投資。
- 運營階段：核心圍繞績效監管、財務管理、債務管控、資產盤活展開，要求持續達標提供公共服務，建立績效掛鉤的付費機製，推動降本增效與收入潛力挖掘。
- 退出與移交階段：規範資產處置、項目移交的標準與程序，明確資產評估、登記入賬、後續管理要求，確保國有資產安全完整。
這一邏輯既呼應了中央“統籌存量增量、優化資源配置”的發展要求，也為解決項目全周期各環節痛點提供了係統性方案。
二、政策要點深度解讀：八大核心維度全解析
《關於規範政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》圍繞“為何規範、規範什麼、如何規範”三大核心問題，形成邏輯嚴密、實操性強的政策框架，其核心要點可細化為八大維度。
（一）政策出台的外部環境
- 2024年全球大選後，各國施政政策趨於穩定，為我國PPP存量項目規範治理提供了有利外部環境。
- 麵對全球三大泡沫（美股、日債、中樓）危機，我國堅持“長期脫虛向實、產業轉型升級，短期房地產企穩+適度寬鬆貨幣政策+積極財政政策”的應對策略。
- 當前處於社會重構期，去全球化、低增長、政治衝突及不確定性增加、金融風險快速積累，亟須通過盤活存量化解風險。
- 構建“國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局，要求PPP項目助力“供需平衡、要素流動、結構優化”。
- 項目建設流程、合同管理、預算監管、債務防控、國土空間規劃等相關法律法規及上位戰略日益明晰，為規範運營提供法治基礎。
（二）與國內大循環的戰略契合
PPP存量項目規範運營與國內大循環形成雙向賦能機製：
- 夯實國內大循環的“供給側基礎”：補齊基礎設施短板，降低循環“物流成本”；提升公共服務質效，釋放循環“消費潛力”。
- 為國內大循環注入“資金與資本活力”：盤活存量資產，形成“投資—運營—退出—再投資”閉環；優化融資結構，緩解“財政與企業資金壓力”。
- 推動國內大循環“供需適配”：分類處置存量項目，淘汰“無效供給”；通過降本增效實現“供給適配需求”。
- 強化國內大循環的“區域聯動”：服務國家重大戰略，打通區域循環“主動脈”；整合區域資源，避免“重複建設”與“資源浪費”。
- “雙向賦能”效應：PPP項目為國內大循環提供硬件支撐、資金活力與結構適配；國內大循環的“消費升級、產業升級、區域協同”需求，又反向推動PPP存量項目“提質增效”。
（三）三大出台動因
- 中央有要求：黨的二十屆三中全會《中共中央關於進一步全麵深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，建立政府投資支持基礎性、公益性、長chang遠yuan性xing重zhong大da項xiang目mu建jian設she長chang效xiao機ji製zhi，健jian全quan政zheng府fu投tou資zi有you效xiao帶dai動dong社she會hui投tou資zi體ti製zhi機ji製zhi。中zhong央yang經jing濟ji工gong作zuo會hui議yi明ming確que要yao求qiu，加jia強qiang財cai政zheng與yu金jin融rong的de配pei合he，以yi政zheng府fu投tou資zi有you效xiao帶dai動dong社she會hui投tou資zi，統tong籌chou好hao做zuo優you增zeng量liang和he盤pan活huo存cun量liang的de關guan係xi，全quan麵mian提ti高gao資zi源yuan配pei置zhi效xiao率lv。
- 民生有需要：各地運用PPP模式加快推進基礎設施建設，擴大公共服務供給，著力保障群眾生產生活，不斷提高人民生活品質。《指導意見》的出台，有利於加力保障存量項目建設運營，推動提高公共服務供給質效，進一步服務保障和改善民生。
- 各方有期盼：原PPP項目相關政策廢止後，存量PPP項目建設運營缺少專項政策依據，政府方、金融機構、社會資本方均無明確遵循，急需高位出台管總的指導性文件，明確政策預期、回應各方關切，支持各方同題共答、齊心協力推動項目順暢實施。
（四）四大核心目標
- 規範建設運營：錨定“防風險、優配置”的宏觀調控目標，是落實中央“調整存量、做優增量並舉”的要求。既能防範隱性債務風險，又能避免資源沉澱，契合中央經濟工作會議“全麵提高資源配置效率”的部署。
- 提升質量效益：踐行“降本增效、激活要素”的改革邏輯，是破解存量項目“重建設輕運營”難題的核心抓手。通過推動項目“瘦身健體”、金融機構優化融資（如降息展期），可挖掘項目運營潛力，績效掛鉤付費機製倒逼社會資本提升專業能力，實現“政府投資帶動社會投資”的戰略目標，為經濟注入新動力，助力推動國內大循環。
- 持續提高公共服務供給水平：呼應以人民為中心的發展思想，當前七成PPP存量項目已進入運營期，項目成敗直接關係民生福祉。推動項目穩定運營，持續改善公共服務質效，契合“惠民生與穩增長結合”的宏觀導向。
- 推動經濟社會平穩健康發展：這是規範PPP存量項目的最終落腳點，涵蓋四大維度：
穩增長：為經濟注入“持續投資動能”，避免資源浪費，釋放增量投資空間，形成“即投產即見效”的投資效益；運營成熟項目通過盤活形成“存量盤活－增量投資”閉環，契合中央經濟工作會議“統籌存量增量，穩定有效投資”的要求，可有效對衝經濟波動。
防風險：守住“財政與金融安全底線”，防範新增地方政府債務與金融風險，是落實中央“防範化解重大風險”攻堅戰的具體舉措，為經濟社會平穩發展築牢安全屏障。
惠民生：夯實“社會穩定的民生基礎”，規範運營直接保障公共服務“不斷檔、提品質”，民生需求得到滿足能減少社會矛盾、釋放消費潛力（如居民減少醫療支出後轉向文化旅遊消費），形成“民生穩-社會穩-經濟穩”的良性循環。
促轉型：助力“經濟結構優化與區域協同”，引導項目向“高質量、綠色化、協同化”轉型。產業端引入技術降本增效，推動產業升級；區域端統一標準，縮短物流時間，強化區域產業鏈協同；生態端助力“雙碳”目標實現，是落實新發展理念、構建新發展格局的關鍵支撐，推動經濟社會從“高速增長”向“高質量發展”平穩過渡。
（五）八個總遵循
- 堅持穩中求進工作總基調：作為宏觀經濟的“壓艙石”，“穩”是基礎，“進”是目標。“穩”住民生類項目運營，避免公共服務斷檔；穩住工程款支付，避免企業和從業者陷入經濟危機。“進”一步盤活存量資產，反哺新基建投資，支撐產業轉型升級，實現“穩底盤”與“提質量”的平衡。
- 完整準確全麵貫徹新發展理念：創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念是破解發展難題的根本原則。創新方麵推動項目運營技術升級（如智慧物流、節能處理）；協調方麵統籌區域項目布局，避免重複建設；綠色方麵優先規範生態環保類項目，助力“雙碳”目標；共享方麵通過項目運營提升公共服務普惠性，確保PPP存量項目不偏離“高質量發展”主線。
- 加快構建新發展格局：作為戰略布局的“核心軸”，需打通“供給—需求—要素”循環梗阻。規範PPP存量項目，助力補齊基建短板、降低國內循環成本，暢通城鄉與區域流通；助力盤活存量資產，釋放資本活力，為國內大循環注入流動性。同時，跨境電商綜合服務平台等項目可服務國際循環，實現“國內循環提質”與“國際循環賦能”的協同。
- 著力推動高質量發展：作為最終目標的“落腳點”，通過“三個提升”推動高質量發展：提升項目運營效率（如績效掛鉤付費，倒逼服務提質）、提升資源配置效率（清退低效項目，釋放土地及資金資源）、提升產業協同效率（園區PPP項目優化配套，助力企業降本增效），契合“質量第一、效益優先”的導向。
- 統籌發展和安全：作為風險防控的“安全閥”，發展是安全的基礎，安全是發展的前提。存量PPP項目聚焦兩大風險：財政安全（防範隱性債務）、運營安全（保障民生項目穩定運行，守住民生安全底線）。例如，對高負債地區的PPP項目進行分類處置，避免債務風險擴散；對運營項目加強安全監管，防止安全生產事故，實現“發展不盲目、安全不缺位”。
- 堅持問題導向、分類施策、降本增效：作為實踐方法的“工具箱”，是破解PPP存量項目痛點的具體路徑。問題導向即針對“重建設輕運營”“融資難”等問題精準製定方案；分類施策即對未開工項目清退、對在建項目提速、對運營項目提質，避免“一刀切”；降本增效即推動金融機構降息展期、項目瘦身健體，降低政府與社會資本成本。例如，對2015—2018年高利率期間實施的PPP項目協商降息，可為社會資本減少利息支出，既緩解企業壓力，又減輕財政補貼負擔。
- 規範PPP存量項目建設和運營：作為具體抓手的“著力點”，超10萬億元規模的PPP存量項目是基礎設施與公共服務的重要載體。規範其建設運營，本質是“盤活存量資源、優化公共服務供給”：通過整頓違規項目避免資源浪費，通過強化運營監管提升項目效益。這既是對“調整存量、做優增量”的落實，也是為增量投資騰出空間（如盤活的資金投向新基建），形成“存量托底、增量創新”的良性循環。
- 支持提升公共服務和民生保障水平：作為價值取向的“出發點”，“以人民為中心”是發展的根本立場，PPP項目的核心價值在於保障民生。規範運營民生類PPP項目（如養老、醫療、教育、市政），可直接提升公共服務質效：例如，社區養老PPP項目通過規範服務提供24小時護理；城市供水項目通過績效監管保障水質安全。這不僅能滿足群眾對美好生活的需求，還能釋放消費潛力，實現“民生改善—消費擴容—經濟增長”的正向循環。
（六）兩類項目分類施策
政策將存量PPP項目明確分為在建項目和已運營項目，針對不同類型項目的特點與痛點，實行差異化管理策略。
- 在建項目：分類推進+融資保障
- 分類標準與處置原則
具有一定收益的項目：核心界定圍繞“收益來源明確、覆蓋能力達標、市場化屬性清晰”三大維度。收益來源以“使用者付費為核心”，包括特許經營者直接收費和政府授權機構代為收費，排除純公益項目和僅依賴政府補貼的項目；覆蓋能力需實現“成本+合理回報”平衡，收益覆蓋建設與運營成本並提供市場化回報；屬性需符合“經營性+固定資產投資”特征，排除房地產開發、義務教育學校等項目，此類項目優先實施，持續保障建成完工。
接近完工的項目：核心特征是無重大未決事項，僅剩合規收尾流程，無需變更建設規模和投資概算。依據《國務院關於改革建築業和基本建設管理體製若幹問題的暫行規定》（國發〔1984〕123號），實行收尾包幹，需抓緊推進建設、及時驗收決算、及早投入運營。
推進緩慢的項目：本質是“進度嚴重偏離計劃、合規條件不具備、資源低效利用、協調存在梗阻”且無解決路徑的項目。通過“進度滯後（關鍵任務延遲超30%、裏程碑節點未達標超2個等）、資源低效、合規受阻（關鍵審批停滯超6個月）、協調不暢”四大維度界定，需全麵體檢，通過進一步論證建設內容、壓縮實施規模、優化建設標準、調整配套內容等方式減少不必要成本，相關程序嚴格按規定執行，原則上不得超出已核定概算總投資。
2024年底前未開工的項目：界定圍繞“法定開工條件、合同約定節點、實質施工行為”三大核心維度。法定層麵需取得《建築工程施工許可證》並完成土地預審、規劃許可等前置手續，建設條件需滿足土地交付、拆遷完成、資金落實等要求；行為層麵無實質施工動作，此類項目原則上不再采取PPP存量項目模式實施，確需建設的可轉換模式。
- 融資需求保障
總體要求：遵循市場化、法fa治zhi化hua原yuan則ze進jin行xing客ke觀guan評ping估gu，依yi法fa合he規gui積ji極ji支zhi持chi在zai建jian項xiang目mu融rong資zi。市shi場chang化hua原yuan則ze要yao求qiu尊zun重zhong市shi場chang配pei置zhi資zi源yuan的de決jue定ding性xing作zuo用yong，不bu脫tuo離li行xing業ye實shi際ji和he市shi場chang公gong允yun標biao準zhun；法治化原則要求全程嚴格遵循法律法規、合同約定及政策規定；客觀評估要求以事實為依據，數據真實可追溯、方法科學中立，避免行政幹預。
已簽訂貸款協議的項目：金融機構需依法履約，根據項目資金需求，在符合放款條件、風險可控前提下及時發放貸款。資金需匹配需求時點與金額，確保用到實處；放款需滿足材料合規、程序合規、項目狀態合規要求；風險可控需通過評估還款能力、設置擔保抵押、動態監控資金流向與項目運營情況實現。
未簽訂貸款協議的項目：金融機構需在充分盡職調查基礎上，合理確定貸款規模、利率、期限、抵質押品等信貸條件。
依法合規操作：金融機構需優化信貸審批流程，不得無故終止貸款，不得要求地方政府或相關部門出具承諾或證明文件。
- 已運營項目：履約監管+降本增效+規範移交
- 依法履約，按效付費
地方政府責任：按合同依法履約，將政府支出責任納入預算管理，按績效結果及時付費，不得以拖延竣工驗收時間、延遲績效評價等方式拖欠付費；經認定涉及拖欠企業賬款的，按國家有關規定及時妥善解決。
社會資本方責任：按合同約定提供符合相關質量和標準要求的公共服務。
法律依據：《中華人民共和國民法典》作為“母法”，其第509條明確“當事人應當按照約定全麵履行自己的義務”，要求政企雙方嚴守契約；第577條界定違約責任，為違約追責提供直接法律依據（如政府拖欠服務費，社會資本可訴請支付並索賠利息；社會資本未達標運營，政府可訴請整改並扣減付費）。同時，存量PPP項目銜接“新型城鎮化”“防範化解重大風險”“公共服務均等化”等國家戰略，違約將導致公共服務斷檔，需從源頭切斷“違規履約→債務失控”鏈條。
- 加強項目運營監管
核心監管要求：行xing業ye主zhu管guan部bu門men落luo實shi落luo細xi監jian管guan責ze任ren，指zhi導dao項xiang目mu實shi施shi機ji構gou嚴yan格ge開kai展zhan績ji效xiao監jian控kong和he績ji效xiao評ping價jia，加jia強qiang結jie果guo應ying用yong並bing與yu政zheng府fu付fu費fei掛gua鉤gou，結jie合he績ji效xiao評ping價jia情qing況kuang適shi時shi開kai展zhan中zhong期qi評ping估gu，激ji勵li社she會hui資zi本ben方fang提ti升sheng公gong共gong服fu務wu供gong給gei質zhi量liang和he效xiao率lv。
收費項目管理：加強收入管理，確保定價法定、標準合規，依據《中華人民共和國價格法》《政府定價行為規則》，壟斷屬性或公益屬性項目需履行“成本監審→公眾聽證→價格主管部門批複”流程，不得擅自漲價或增設收費項目；收費方式與計費周期應按合同約定執行，政府方或授權代收機構不得無故拖延或截留收入。
收入潛力挖掘：遵循“三個不得”禁止性邊界（不得新增政府隱性債務、不得改變項目公益屬性、不得突破行業監管規定）和“兩個匹配”合規方向（收益類型與項目屬性匹配、拓展方式與合同約定匹配），依托項目核心功能拓展衍生收益，需按合同約定履行變更程序。
可持續運營保障：通過合規的收入管理與潛力挖掘，實現“收入覆蓋建設投資折舊、運營成本、融資利息+合理回報”，長期符合政策導向與公共需求，不得通過虛增成本、轉移利潤等方式違規提高回報。
未收費項目處理：地方政府可在充分論證基礎上履行必要程序後實施收費。
- 推動實現降本增效
三方協同讓利：鼓勵支持社會資本方、金融機構、政府方平等溝通、互惠讓利，科學優化項目實施內容、合作期限、融資利率、收益指標等要素。
社會資本方舉措：綜合采取創新運營模式，通過引入先進技術、改進管理手段等方式壓減運營成本；靈活采取拓寬收入渠道、盤活閑置低效資產等方式提升項目收益。
金融機構舉措：與社會資本方平等協商，通過調整還款計劃、降低利率、展期等方式優化融資結構。
政府方舉措：與社會資本方平等協商，合理調整項目投資回報率、資金折現率等指標，適當延長合作期限，建立運營成本控製機製，平滑地方財政支出。
- 規範做好項目移交
驗收要求：行業主管部門、項目實施機構按相關規定和合同約定，對項目建設運營情況進行驗收。
移交管理：對符合移交標準的項目，及時接管並做好資產評估、登記入賬和後續管理，合作期滿後不再作為PPP存量項目管理；對不符合移交標準的項目，督促社會資本方及時整改。
（七）四類資金多元支持
政策明確專項債券、一般債券、轉移支付資金、地方自有資金四類資金的支持路徑，形成多元資金保障體係：
專項債券資金
在建項目：地方政府可統籌運用專項債券資金用於PPP存量項目建設成本中的政府支出。
已運營項目：可安排使用專項債券資金，有序處理社會資本方墊付建設成本問題，緩解社會資本方現金流壓力，恢複其對項目的信心。
一般債券資金
地方政府可統籌運用一般債券資金用於PPP存量項目建設成本中的政府支出。
轉移支付資金
地方政府要統籌用好中央轉移支付資金，合理用於PPP存量項目建設成本和運營補貼。
地方自有資金
已運營項目：將運營補貼等政府支出責任納入預算管理，合理確定保障序列，嚴格執行支出計劃，不得挪用本應用於PPP存量項目支出的預算資金或擅自改變資金用途。
統籌使用：結合中央轉移支付資金，合理用於項目建設成本和運營補貼。
此外，相關部門和地方政府要結合PPP存量項目實際和經濟社會發展需要，將支持項目建設和運營納入增量政策中統籌實施。需深入了解項目實施階段、行業領域、回報機製等關鍵因素，結合不同時期經濟社會發展重點，將支持措施與新增財政支出計劃、產業扶持政策等增量政策統一規劃，例如在製定年度財政預算時合理安排支持資金額度。
（八）五個保障機製
為確保政策落地見效，建立五大保障機製，明確各方責任與操作要求：
1.地方政府履行主體責任
省級政府責任：堅決貫徹黨中央、國務院決策部署，落實主體責任、屬地責任，因地製宜建立完善績效評價、中期評估等管理製度並組織實施；製定全省統一的績效評價、中期評估製度，避免市縣標準不一；統籌新上政府投資項目與PPP存量項目，避免新項目擠占存量項目資金、建設用地、指標資源。
核心舉措：在研究確定政府投資計劃時，做好新上項目與存量項目的銜接；針對付費不足、融資不暢等問題，逐一研究項目關鍵因素，實事求是、對症下藥、分類施策，綜合運用各類資源和政策工具保障項目建設運營。
2.壓實相關部門和單位責任
財政部責任：會同相關行業主管部門加強統籌指導，製定PPP存量項目建設運營相關實施細則。
行業主管部門責任：加強對項目單位的指導、協調、監督，製定績效指標、行業技術標準、公共服務技術規範；加強公用事業和公共服務質量監管，指導項目實施機構做好竣工驗收、績效評價、信息共享、項目公司監管等工作；規範中介機構行為；做好建設用地規劃許可、環境影響評價、建築工程施工許可、項目投資變更審批等工作，提高審批效率。
項目實施機構責任：支持項目各參與方獲取項目信息，重大調整變更等情況及時主動告知相關方。
金融管理部門責任：強化金融政策協調，加強對金融機構的業務指導，支持引導金融機構依法合規開展PPP存量項目信貸業務。
3.加強資產管理
在建項目：項目實施機構結合竣工驗收或資產驗收，加強項目資產監督管理。
已運營項目：加強資產登記、使用、處置、清查、產權保護等監督管理，提高資產使用效能。
合同終止時：按規定做好資產評估、移交等工作，切實保障國有資產安全完整。
4.加強預算和債務管理
預算管理：財政部門按預算管理程序將政府承擔的項目建設和運營補貼支出納入預算管理，推動財政資源精準配置、高效利用，細化資金額度，避免浪費。
債務管理：強(qiang)化(hua)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)債(zhai)務(wu)管(guan)理(li)，通(tong)過(guo)發(fa)行(xing)政(zheng)府(fu)債(zhai)券(quan)籌(chou)集(ji)建(jian)設(she)資(zi)金(jin)的(de)，舉(ju)債(zhai)一(yi)律(lv)不(bu)得(de)突(tu)破(po)法(fa)定(ding)限(xian)額(e)，確(que)保(bao)財(cai)政(zheng)安(an)全(quan)和(he)可(ke)持(chi)續(xu)，防(fang)範(fan)係(xi)統(tong)性(xing)金(jin)融(rong)風(feng)險(xian)。
財會監督：加大財會監督力度，全周期把控資金使用合規性，確保資金用於項目建設運營，防止挪用、濫用、套用。
5.防範各類次生問題
風險防控：地方政府切實采取措施嚴防合同糾紛，防止逃廢債，保障政府方、社會資本方、金融機構等各方合法權益。
解約管理：政府方和社會資本方增強契約精神，妥善處理合同期限內解約事項（如有）；確需解約的，依法協商、嚴格履行解約程序，政府方選擇優質企業接續實施，防止項目停擺爛尾和公共服務供給斷檔。
政策宣傳：加強政策宣傳解讀，及時回應社會關切，重大情況及時報告。
三、規範建設運營實操路徑：六大關鍵工作+重點問題破解
結合政策要求與地方實踐，PPP存量項目規範運營需把握“合同為綱、分類施策、三方協同、資金賦能、機製創新”核心原則，落實六大關鍵工作，破解重點難點問題。
（一）核心原則堅守
依法履約、合同為綱：合同是各方合作的總遵循，須盡力履約、踐行契約精神，維護社會公信力與法治建設成果。PPP存量項目合同簽署跨度從2015年至2023年2月，期間民法典、《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》等法律法規相繼出台，公司法、預算法、招標采購法、環保法、土地法律體係不斷完善，各方需堅持有法必依。
兩類項目、分類施策：對在建項目和已運營項目分別總結問題，實行“一項目一方案”。全力保障有一定收益項目、接近完工項目，推動盡快建設完成；對推進緩慢項目全麵體檢、精準施策；2024年底前未開工項目終止PPP模式，確需建設的更換模式。
三個主體、協商協同：政府方、金融機構、社會資本方作為核心利益相關方，需平等協商、友好協商、互惠共贏。按主體製定專屬方案，政府方強化四類資金支持，社會資本方引進技術降本增效、降低預期收益，金融機構優化信貸條件，三方需求匹配、條件適配，履行“三過會、三可行”程序。
四個資金、多元支持：各級地方政府享受增量政策，結合實際為存量PPP項目安排一定額度支持；研究專項債、一般債與存量項目政策適配問題，出台實施細則，滿足專項債申報、使用、監管要求；在建項目依法合規爭取中央預算內資金、超長期特別國債等支持；引入有耐心的資本，不僅僅追求建設期快速獲利，而是聚焦項目運營；強化“算大賬”思維，若項目運營後對屬地政府財源建設有正向貢獻，則在新增財力中加大支持力度。
五個重點、打通壁壘：一是延長有一定收益的項目合作期限，提升財務自平衡能力與償債能力；二是建立專項債、一般債與存量項目融合規則和機製；三是推動社會資本方批量項目協同談判，降低預期收益；四是推動金融機構批量項目協同談判，降低利率、優化還本付息計劃、爭取展期；五是推進項目瘦身與收益挖掘，調整建設內容和規模，優化經營功能。
六個工作、求真務實：一是財政部實施細則出台後，省市配套製定工作方案或指南，完成頂層設計；二是結合績效考核與中期評估，構建指標體係，開展項目體檢，總結問題並製定解決思路；三是組織政府方、社會資本方、金融機構談判磋商，三方讓利形成意向備忘；四是推動各方過會決策，履行“三過會、三決策”程序；五是簽署補充協議固化共識；六是依據補充協議做好履約監管、資產管理、預算管理、債務管理等工作。
（二）中期評估實操指引
政策依據：參照《省級政府投資項目中期評估管理辦法（試行）》（陝發改投資〔2021〕841號），中期評估原則上在項目初步設計批複後、項目竣工驗收前，根據項目進展情況和管理需要適時進行。
評估重點：項目前期手續的完備性，項目管理“四製”執行的合法合規性，項目進度的時效性，項目建設內容與批複文件的一致性，項目投資概算控製的合理性，資金使用管理的規範性。
實施要求：省級政府需出台中期評估製度，根據項目實際適時開展評估；後續需關注實施細則對評估內容和重點的明確要求；各地已出台多項中期評估政策文件，需以中期評估為錨點，發現問題、解決問題、積累經驗。
評估框架：
項目概況：包括基本信息、實施流程、決策理由與目標、投融資情況、運營情況、項目公司情況、自評估報告及主要結論、評估依據和基礎資料。
項目過程總結與評價：涵蓋識別準備階段（項目建議書、可行性研究報告、物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案、入庫情況）、采購階段（資格預審、招標、締約）、投融資階段、執行階段（項目公司成立與治理、建設準備、建設實施、運營）的回顧與評價。
項目效益評價：包括財務及經濟效益（資金籌措、竣工決算、運營成本、運營收入、財務狀況與預測對比）、資源環境效益（環保合規性、設施設置、環保效果、公眾參與、節能效果）、社會效益（利益相關者分析、社會影響、互適應性）。
項目目標和可持續性評價：目標評價涵蓋建設、運營、經濟、物有所值、財政承受能力、政府治理能力目標；可持續性評估包括成本、收入、合作、監管與績效、資產、財政能力可持續性。
結論與建議：包括中期評估主要內容和結論、主要經驗教訓、宏觀與微觀對策建議。
（三）專項債與存量PPP項目融合路徑
政策依據：《關於規範政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（國辦函〔2025〕84號）、《關於優化完善地方政府專項債券管理機製的意見》（國辦發〔2024〕52號）。從立法法角度，前者後出台且為特別法，特別規定效力高於一般規定，需明確實施細則。
融合壁壘：專項債要求申報主體為國有全資企業或國有控股企業；項目經營收入需作為專項收入管理；財務安排需重新談判，需社會資本方願意並配合。
主要舉措：一是溝通明確法律遵循和實施細則，確保政策應用正確；二是借鑒浙江等地專項債支持存量項目的實踐經驗；三是統籌增量政策和存量項目，為存量PPP項目規範實施預留一定額度；四是優先提供符合資本金要求的支持（清算時剩餘資產分配收入可作為專項債本金償還資金來源，需與社會資本方明確財務成本邊界），其餘通過債務置換等方式優化投融資結構，重新核定合作邊界。
（四）地方政府推進工作實操要點
篤定基本遵循：守住隱性債務底線，堅持穩字當頭，依法履約、按效付費，從社會資本方和金融機構需求出發解決實際問題。
健全製度體係：待財政部出台實施細則後，省級配套製定績效評價和中期評估製度，探索形成債券資金與存量項目融合的規則體係。
市縣製定工作方案：夯實屬地責任，明確工作思路、目標、計劃，分解任務，配套獎懲機製。
堅持分類施策：一類項目一個遵循，一個項目一個策略，圍繞建設成本、運營成本、財務成本、投資者收益、項目收入五個核心邊界，製定針對性解決思路。
完善收費價格機製：強化收費監管，構建科學合理的收費和價格機製，確保項目依法收費、合規經營。
推動三方協同發力：組織政府方、社會資本方、金融機構協同協商，互惠讓利，找到合法解決路徑，簽署補充協議實現互利共贏。
統籌增量和存量：在資金、土地、指標等資源配置上，做好新上項目與存量項目的統籌安排。
強化三大管理：嚴格落實預算管理、債務管理、資產管理要求，確保財政資源高效利用、債務風險可控、國有資產安全。
強化按效付費：將績效評價結果與政府付費緊密掛鉤，倒逼社會資本方提升公共服務質量。
（五）注意要點與風險防控
製定解決思路需充分征求政府方、社會資本方、金融機構等各方意見，確保能夠完成“三過會”程序，做到慎之又慎。
突破專項債、一般債等資金支持存量PPP項目的重點難點，確保政策落地見效。
堅持三方讓利原則，在各方需求中找到平衡點，通過協商而非強製手段達成目標。
強化隱性債務防範，嚴格落實債務管理要求，確保完成隱性債務化解任務。
保障公共服務持續供給，防止工程款拖欠，維護社會穩定大局。
結語
PPP存量項目規範實施是踐行新發展理念、構建新發展格局的重要舉措，也是防範化解重大風險、保障民生福祉的關鍵抓手。當前，政策框架已全麵搭建，地方實踐已積累豐富經驗，政府方、社會資本方、金融機構等各方主體需以《關於規範政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》為根本遵循，嚴格落實分類施策、多元支持、協同發力的核心要求，將政策細節轉化為實操行動。
未來，隨著實施細則的不斷完善、地方經驗的持續推廣，PPP存量項目將進一步釋放存量價值、激活市場活力、提升公共服務質效，為經濟社會平穩健康發展與中國式現代化建設提供堅實支撐。大嶽谘詢作為資深專業谘詢機構，將持續深耕PPP領域，為各方提供政策解讀、方案設計、實操落地等全流程專業服務，助力PPP存量項目規範運營、高質量發展。
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