存量PPP項目優化調整中涉稅問題及應對建議

張現宇、馬海濤

國務院辦公廳轉發財政部《關於規範政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（國辦函〔2025〕84號，以下簡稱“84號文”）的出台，標誌著存量PPP項目進入以“規範管理、提質增效”為核心的深度優化階段。隨著各地推動文件落實，項目進入實質性優化談判階段後，一係列關乎財務可持續性、風險再分配及長期運營穩健的爭議問題也浮出水麵。為此，本文基於實踐觀察，對當前存量PPP項目優化調整中遇到的幾類涉稅問題進行梳理，旨在明晰問題症結
，並提出具有操作性的對策建議
，供各方參考與探討。

一、稅收政策選擇不當導致的讓利空間受限

在汙水處理、垃圾焚燒等資源綜合利用類存量PPP項目中，增值稅優惠政策的選擇直接影響項目收益結構與社會資本讓利空間。根據84號文精神，存量項目優化應通過“降本增效”實現社會資本合理讓利。但實踐中
，因項目公司前期對稅收政策選擇不當
，可能導致讓利基礎發生偏差，增加談判難度。

（一）問題核心

在部分存量項目中，項目公司在投標階段通常以“即征即退”作(zuo)為(wei)增(zeng)值(zhi)稅(shui)測(ce)算(suan)基(ji)礎(chu)，該(gai)政(zheng)策(ce)在(zai)項(xiang)目(mu)全(quan)生(sheng)命(ming)周(zhou)期(qi)內(nei)能(neng)帶(dai)來(lai)持(chi)續(xu)穩(wen)定(ding)的(de)退(tui)稅(shui)收(shou)入(ru)，有(you)利(li)於(yu)提(ti)升(sheng)項(xiang)目(mu)長(chang)期(qi)收(shou)益(yi)。然(ran)而(er)，在(zai)項(xiang)目(mu)實(shi)際(ji)執(zhi)行(xing)中(zhong)
，由(you)於(yu)運(yun)營(ying)初(chu)期(qi)增(zeng)值(zhi)稅(shui)應(ying)納(na)稅(shui)額(e)較(jiao)少(shao)，部(bu)分(fen)項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)為(wei)緩(huan)解(jie)短(duan)期(qi)資(zi)金(jin)壓(ya)力(li)，轉(zhuan)而(er)選(xuan)擇(ze)申(shen)請(qing)“留抵退稅”，以獲得即期現金流。但根據現行政策，一旦享受留抵退稅，相應期間即喪失享受“即征即退”的資格。

從84號文“降本增效”的角度審視

，由於項目公司選擇了“留抵退稅”而非更有利的“即征即退”
，項目在全生命周期中的實際稅收優惠總額降低，客觀上造成了綜合成本上升
、潛在收益空間收窄。在此背景下，因前期稅收政策選擇不當，項目自身可挖掘的“降本增效”空間已被部分擠占，可能導致社會資本方在談判中的實質讓利能力受限，甚至影響優化調整的順利推進。

（二）應對路徑

yishimingquezerenguishu，tongyitanpanjizhun。yinshuishouzhengcexuanzeshuyuxiangmugongsizizhujingyingjuecefanchou，youcidaozhideshouyijianshaoyingyouxiangmugongsizixingchengdanhouguo。zai84號文框架下的優化談判中，雙方降“雙率”的基準應回歸至投標階段預測的
、對項目更有利的“即征即退”稅費處理模型。政府方不應為項目公司的稅收選擇不當“買單”，社會資本方亦不能以此為由拒絕政府合理的讓利要求。

二是研究稅負優化方案
，對衝曆史選擇影響。建議項目公司會同專業稅務顧問，在合規前提下積極研究其他可適用的稅收優惠政策、進項稅應抵盡抵等綜合方案，力求降低整體稅負

，降低前期稅收選擇不當對項目收益的負麵影響，為優化談判創造更大空間。

二、征收補償費的稅務爭議

在涉及土地整理的存量PPP項(xiang)目(mu)中(zhong)，項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)承(cheng)擔(dan)的(de)征(zheng)地(di)拆(chai)遷(qian)補(bu)償(chang)費(fei)在(zai)增(zeng)值(zhi)稅(shui)處(chu)理(li)上(shang)存(cun)在(zai)地(di)區(qu)執(zhi)行(xing)差(cha)異(yi)

，該(gai)問(wen)題(ti)直(zhi)接(jie)影(ying)響(xiang)項(xiang)目(mu)成(cheng)本(ben)認(ren)定(ding)與(yu)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)的(de)實(shi)際(ji)讓(rang)利(li)能(neng)力(li)。

（一）問題表現

在部分存量PPPxiangmuzhong，tebieshishejitudizhenglidejichusheshixiangmuzhong，hetongyuedingzhengdichaiqiangongzuoyouzhengfufangzuzhishishi，danxiangguanfeiyongyouxiangmugongsichengdanbingnaruxiangmuzongtouzi。shijianzhong，xiangmugongsizhifuzhengdichaiqianbuchangkuanshiwangwangjinnengqudeshouju，wufaqudezengzhishuizhuanyongfapiaojinxingjinxiangdikou。

部(bu)分(fen)地(di)區(qu)稅(shui)務(wu)機(ji)關(guan)認(ren)為(wei)政(zheng)府(fu)付(fu)費(fei)中(zhong)回(hui)收(shou)的(de)該(gai)部(bu)分(fen)成(cheng)本(ben)屬(shu)於(yu)項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)的(de)增(zeng)值(zhi)稅(shui)應(ying)稅(shui)收(shou)入(ru)

，要(yao)求(qiu)其(qi)全(quan)額(e)申(shen)報(bao)銷(xiao)項(xiang)稅(shui)。由(you)於(yu)缺(que)乏(fa)進(jin)項(xiang)抵(di)扣(kou)，該(gai)部(bu)分(fen)稅(shui)負(fu)實(shi)質(zhi)上(shang)由(you)項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)承(cheng)擔(dan)，變(bian)相(xiang)增(zeng)加(jia)了(le)項(xiang)目(mu)成(cheng)本(ben)，壓(ya)縮(suo)了(le)其(qi)利(li)潤(run)空(kong)間(jian)。在(zai)84號文要求“降本增效”的背景下，這部分額外的
、政策不確定的稅負，直接減小了社會資本方實際可讓利的空間。

（二）政策辨析與應對建議

從(cong)業(ye)務(wu)實(shi)質(zhi)看(kan)，項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)支(zhi)付(fu)並(bing)回(hui)收(shou)征(zheng)地(di)拆(chai)遷(qian)補(bu)償(chang)費(fei)
，更(geng)多(duo)是(shi)履(lv)行(xing)合(he)同(tong)約(yue)定(ding)的(de)成(cheng)本(ben)代(dai)墊(dian)義(yi)務(wu)，而(er)非(fei)提(ti)供(gong)獨(du)立(li)的(de)應(ying)稅(shui)服(fu)務(wu)。相(xiang)關(guan)政(zheng)策(ce)精(jing)神(shen)亦(yi)傾(qing)向(xiang)於(yu)認(ren)為(wei)此(ci)類(lei)代(dai)墊(dian)成(cheng)本(ben)不(bu)產(chan)生(sheng)增(zeng)值(zhi)稅(shui)納(na)稅(shui)義(yi)務(wu)。但(dan)實(shi)踐(jian)中(zhong)各(ge)地(di)執(zhi)行(xing)口(kou)徑(jing)不(bu)一(yi)。建(jian)議(yi)：

一是明確費用性質，爭取應稅收入拆分。在項目優化談判或簽訂補充協議時，應明確約定征收補償費為“代政府墊付的

、非營利的項目成本”，並bing在zai政zheng府fu付fu費fei的de計ji算suan依yi據ju中zhong將jiang其qi作zuo為wei獨du立li成cheng本ben項xiang清qing晰xi列lie示shi和he拆chai分fen。隻zhi有you實shi現xian成cheng本ben項xiang的de清qing晰xi拆chai分fen
，才cai具ju備bei向xiang稅shui務wu機ji關guan主zhu張zhang該gai部bu分fen不bu屬shu於yu應ying稅shui收shou入ru的de基ji礎chu條tiao件jian。

二是基於拆分結果開展專業溝通。項目公司應組織完整的證據鏈（包括合同條款、政府付費的計算依據、成本項的列示與拆分

、支付憑證、政府付費計算明細等）
，以書麵形式向主管稅務機關說明業務的“代墊”實質，積極引用相關政策案例，爭取該部分成本回收免征增值稅。

三是客觀認知地方執行差異
，做好風險預案。項目公司必須認識到，最終是否征稅取決於地方稅務機關的認定。在項目優化財務測算中
，應同時考慮“征稅”與“不征稅”兩liang種zhong情qing景jing，評ping估gu不bu同tong結jie果guo對dui項xiang目mu收shou益yi及ji讓rang利li能neng力li的de影ying響xiang，提ti前qian做zuo好hao風feng險xian管guan理li和he談tan判pan預yu案an。若ruo溝gou通tong後hou仍reng需xu納na稅shui，則ze應ying在zai優you化hua談tan判pan中zhong將jiang其qi作zuo為wei客ke觀guan增zeng支zhi因yin素su予yu以yi考kao慮lv，合he理li確que定ding讓rang利li幅fu度du。

三、建議

為在84號文框架下順利推進存量PPP項目涉稅難題的優化調整，保障項目長期穩健運營，提出以下建議：

一是強化專業協同與數據支撐。建議政企雙方組建由財務
、稅務、法律專家構成的工作組，以項目運營期真實數據為基礎，開展精細化的財務與稅務模擬分析
，確保優化談判建立在客觀
、科學的測算之上。

二是堅持原則性與靈活性相結合。談判應堅持契約精神與政策底線，如稅收選擇失誤的責任自擔原則；同時，對於政策執行存在爭議的領域（如征收補償費稅務處理），應本著實事求是的原則，積極利用政策空間進行專業溝通與爭取。

三是聚焦項目長期可持續運營。所(suo)有(you)涉(she)稅(shui)安(an)排(pai)的(de)調(tiao)整(zheng)與(yu)優(you)化(hua)，最(zui)終(zhong)目(mu)標(biao)應(ying)是(shi)降(jiang)低(di)項(xiang)目(mu)整(zheng)體(ti)運(yun)營(ying)成(cheng)本(ben)與(yu)風(feng)險(xian)，提(ti)升(sheng)公(gong)共(gong)服(fu)務(wu)效(xiao)率(lv)與(yu)質(zhi)量(liang)
，保(bao)障(zhang)公(gong)眾(zhong)利(li)益(yi)，實(shi)現(xian)政(zheng)府(fu)方(fang)與(yu)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)方(fang)長(chang)期(qi)合(he)作(zuo)共(gong)贏(ying)的(de)局(ju)麵(mian)。