公立高等學校PPP項目運營內容及使用者付費來源分析

公立高等學校PPP項目運營內容及使用者付費來源分析

白萬加 陳 粟

jinnianlaigaoxiaozhaoshengguimobuduankuoda
，gaoxiaojinrukuayueshigaosufazhanjieduan，xiaoyuanjichujianshexiangmuzengduo，gaoxiaojiaoyujingfeibunengmanzuxiaoyuanguimokuodahexueshengrenshuzengduodefazhanxuqiudewentiriyituxian，xianyoucaizhengbokuanheshiyeshouruyiyuanyuanbunengmanzugaoxiaofazhanxuyao，ruhekaizhangaoxiaojiansheyuelaiyueshoudaoguanzhu。

一、建設公立高等學校的一般方式

根據《政府投資條例》、《防範和化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）等法規政策精神，目前公立高等學校主要有以下幾種建設方式：

公立高等學校項目投資規模較大
，在地方政府財政緊張，短期內難以籌措全部建設資金的背景下，政府和社會資本合作模式（PPP）逐漸成為建設公立高等學校的良好方式。為此，本文將就公立高等學校PPP項目的運營內容、項目使用者付費和項目實施過程中麵臨的問題進行討論。

二、公立高等學校PPP項目分布情況

依據全國PPP綜合信息平台管理庫，高等學校累計入庫項目31個，累計投資額367億元。

圖 1 公立高等學校PPP項目區域分布圖

三、公立高等學校PPP項目運營內容

按照項目公司運營內容是否包含教學內容等核心業務
，公立高等學校PPP項目可以分為兩類。實踐中，由於高校教學任務的特殊性
、專業性以及教育領域企業傾向於輕資產運營等原因
，較多公立高等學校PPP項目核心教學任務由學校開展，非核心教學內容交由項目公司負責。全國PPP綜合信息平台管理庫顯示共有25個高等學校PPP項目進入執行階段並滿6個月（此時可對外公示項目實施方案等信息），其項目運營維護內容集中於項目設施維護

、物業管理
、食堂經營
、學生住宿和商鋪出租等商業開發。

圖 2 進入執行階段滿6個月的高等學校PPP項目運營服務內容

四、公立高等學校PPP項目使用者付費分析

當前大部分地區PPP項目財政支出責任已超過5%
，不具備新上政府付費PPP項目的條件，尋找足夠的使用者付費來源成為項目實施的重難點。根據教育部《關於印發高等學校財務製度的通知》(財教〔2012〕488號)及過往項目經驗，高等學校收入包括財政補助收入、上級補助收入、事業收入
、附屬單位上繳收入、經營收入和其他收入，現對上述收入項是否可用作PPP項目使用者付費項做如下討論：

（一）財政補助收入、上級補助收入作為PPP項目使用者付費項的可行性分析

依據財政部《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）名詞解釋，使用者付費（User Charges）是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。因財政補助收入、上級補助收入（各類生均補貼資金）屬於財政資金
，由國務院和地方各級人民政府納入財政預算，因此，不能作為使用者付費項。

（二）公立高等學校事業收入作為PPP項目使用者付費項的可行性分析

根據財政部《關於將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》（財預〔2010〕88號），公立高等學校事業收入包括學費、住宿費、高校委托培養費、教育考試考務費、函大、電大、夜大及短訓班培訓費等。學費
、住zhu宿xiu費fei等deng事shi業ye收shou費fei屬shu於yu政zheng府fu或huo政zheng府fu舉ju辦ban的de經jing營ying實shi體ti為wei特te定ding服fu務wu或huo經jing營ying權quan索suo取qu的de價jia格ge，也ye是shi提ti供gong相xiang應ying服fu務wu的de全quan部bu或huo部bu分fen成cheng本ben的de使shi用yong價jia格ge，由you購gou買mai公gong共gong產chan品pin和he服fu務wu的de最zui終zhong消xiao費fei用yong戶hu直zhi接jie付fu費fei
，滿man足zu使shi用yong者zhe付fu費fei的de定ding義yi。

但筆者認為將事業收入作為PPP項目使用者付費需解決兩個實踐中的問題：

一是教育部等五部門印發《關於進一步加強和規範教育收費管理的意見》（教財〔2020〕5號）規定“公立高等學校事業收入按照“收支兩條線”要求，納入財政專戶管理”。事業收入上繳計入財政專戶收入，下撥計入財政專戶支出
，不屬於一般公共預算收入（支出）或政府性基金（收入）支出。探討事業收入是否可作為PPP項目使用者付費時
，可參考汙水處理PPP項目中對汙水處理費的處理方式，即當地高校

、財政部門將上繳財政專戶的事業收入返還項目公司時

，可將項目事業收入作為使用者付費。通過查詢全國PPPzonghexinxipingtaiguanliku，jianggongligaodengxuexiaoshiyeshouruzuoweishiyongzhefufeiyouanlikexun。duici，bizherenweikeyichangshitongguozaixiangmushishifanganzhongjiushiyeshouruzuoweishiyongzhefufeixiangzuoshuoming，bingtiqianyudangdigaoxiao、財政部門對接事業收入返還項目公司的方式。

二是高校依靠各類財政補助資金
、學費、住宿費等事業收入保障學校正常運轉，在PPP項目公司不負責提供教學或者住宿等服務時，不宜將學費和住宿費等事業收入提供給項目公司並作為項目使用者付費。

（三）附屬單位上繳收入作為PPP項目使用者付費項的可行性分析

常見的附屬單位包括為方便教師子女上學配建的幼兒園、附小、附中以及開展獨立核算的校辦企業等。根據《事業單位財務規則》（財政部令第108號）規(gui)定(ding)，非(fei)財(cai)政(zheng)補(bu)助(zhu)收(shou)入(ru)超(chao)出(chu)附(fu)屬(shu)單(dan)位(wei)正(zheng)常(chang)支(zhi)出(chu)較(jiao)多(duo)的(de)公(gong)立(li)高(gao)等(deng)學(xue)校(xiao)附(fu)屬(shu)單(dan)位(wei)

，公(gong)立(li)高(gao)等(deng)學(xue)校(xiao)可(ke)根(gen)據(ju)該(gai)單(dan)位(wei)的(de)具(ju)體(ti)情(qing)況(kuang)
，確(que)定(ding)對(dui)該(gai)單(dan)位(wei)的(de)收(shou)入(ru)上(shang)繳(jiao)辦(ban)法(fa)。收(shou)入(ru)上(shang)繳(jiao)的(de)兩(liang)種(zhong)主(zhu)要(yao)形(xing)式(shi)為(wei)：一是定額上繳

，即在核定預算時
，確定一個上繳的絕對數額

；二是按比例上繳，即根據收支情況，確定按收入的一定比例上繳。

附fu屬shu事shi業ye單dan位wei上shang繳jiao的de收shou入ru即ji為wei附fu屬shu單dan位wei繳jiao款kuan，為wei補bu償chang高gao校xiao在zai事shi業ye支zhi出chu中zhong為wei附fu屬shu單dan位wei墊dian支zhi的de各ge種zhong費fei用yong，高gao校xiao收shou到dao附fu屬shu單dan位wei上shang繳jiao收shou入ru時shi應ying當dang相xiang應ying衝chong減jian支zhi出chu。如ru：附屬單位返還公立高等學校在事業支出中為其墊付的水電費
、福利費等各種費用，應當衝減相應的支出。因此，不建議將附屬單位上繳收入作為使用者付費項。

（四）高校經營收入作為PPP項目使用者付費項的可行性分析

按照教育部《高等學校財務製度》（財教〔2012〕488號）
，經營收入是高等學校在教學、科研及其輔助活動之外，開展非獨立核算經營活動取得的收入，主要指具有經營服務性質的收費項目，如食堂經營、校內公寓出租、車輛管理、場館出租和商超出租等。PPP模式下，項目公司提供相關服務取得的經營收入可作為項目使用者付費項。需要注意的是

，根據《學校食品安全與營養健康管理規定》，學校自主經營的食堂應當堅持公益性原則
，不以營利為目的。

（五）物業管理費作為PPP項目使用者付費項的可行性分析

公立高等學校PPP項目物業管理費是指由項目公司負責公立高等學校PPP項目的後勤等物業管理，學校向項目公司支付物業管理費。實踐中將物業管理費作為使用者付費有較多成功案例可循
，全國PPP綜合信息平台管理庫共有25個已進入執行階段6個月的公立高等學校PPP項目，其中共有7個PPP項目使用者付費包含物業管理費。

以某一學校項目為例：核心教學部分的運營和管理由具有相應資格
、經驗的機構負責。項目公司僅負責提供非核心教學部分運營，具體為食堂及超市的運營、物業管理（包括保潔服務、安保和綠化養護服務、設施設備維修等）

，學校向項目公司支付的物業管理費作為使用者付費來源的一部分。

從具體操作上看，公立高等學校經費的供給主要由財政預算內生均經費、學xue校xiao學xue費fei和he住zhu宿xiu費fei收shou入ru構gou成cheng
，三san種zhong渠qu道dao來lai源yuan的de資zi金jin共gong同tong支zhi撐cheng學xue校xiao運yun轉zhuan和he發fa展zhan，資zi金jin可ke以yi由you項xiang目mu高gao校xiao統tong籌chou使shi用yong，但dan不bu得de用yong於yu償chang還hai債zhai務wu和he發fa放fang人ren員yuan獎jiang金jin。公gong立li高gao等deng學xue校xiao可ke以yi統tong籌chou各ge類lei生sheng均jun經jing費fei、學費和住宿費資金，用於PPP項目中的房屋
、建築物及儀器設備的日常維修維護等辦學正常支出。高校向項目公司支付物業管理、維修等費用時，相應費用可以計入教育支出下的商品服務支出科目
，項目公司將收到的資金作為使用者付費來源。

因(yin)學(xue)校(xiao)是(shi)否(fou)可(ke)以(yi)被(bei)視(shi)作(zuo)第(di)三(san)方(fang)使(shi)用(yong)者(zhe)存(cun)在(zai)爭(zheng)議(yi)，導(dao)致(zhi)部(bu)分(fen)地(di)區(qu)以(yi)物(wu)業(ye)管(guan)理(li)費(fei)作(zuo)為(wei)使(shi)用(yong)者(zhe)付(fu)費(fei)來(lai)源(yuan)的(de)項(xiang)目(mu)可(ke)能(neng)麵(mian)臨(lin)入(ru)庫(ku)的(de)難(nan)題(ti)。為(wei)保(bao)障(zhang)順(shun)利(li)入(ru)庫(ku)，以(yi)物(wu)業(ye)管(guan)理(li)費(fei)作(zuo)為(wei)使(shi)用(yong)者(zhe)付(fu)費(fei)的(de)項(xiang)目(mu)仍(reng)需(xu)提(ti)前(qian)與(yu)入(ru)庫(ku)主(zhu)管(guan)部(bu)門(men)對(dui)接(jie)。

五、公立高等學校PPP項目實施過程中麵臨的問題

（一）社會資本的逐利性與高校公共服務的公益性的矛盾

高gao等deng教jiao育yu的de公gong益yi屬shu性xing決jue定ding了le高gao校xiao提ti供gong給gei師shi生sheng的de公gong共gong服fu務wu必bi須xu是shi無wu利li或huo微wei利li的de，公gong共gong服fu務wu的de質zhi量liang水shui平ping與yu價jia格ge調tiao整zheng往wang往wang是shi較jiao為wei敏min感gan的de問wen題ti。社she會hui資zi本ben的de逐zhu利li性xing往wang往wang將jiang收shou益yi最zui大da化hua作zuo為wei首shou要yao追zhui求qiu，其qi為wei了le收shou回hui投tou資zi，可ke能neng存cun在zai所suo提ti供gong的de產chan品pin或huo服fu務wu質zhi次ci價jia高gao的de問wen題ti
，導dao致zhi運yun行xing過guo程cheng中zhong受shou到dao師shi生sheng投tou訴su。為wei最zui大da限xian度du地di維wei護hu師shi生sheng利li益yi，保bao障zhang項xiang目mu運yun轉zhuan，需xu要yao對dui項xiang目mu運yun營ying維wei護hu質zhi量liang、績效考核等作出明確約定。

（二）項目使用者付費來源的有限性

高校項目有一定經營性收入（使用者付費）基ji礎chu但dan不bu能neng滿man足zu項xiang目mu收shou益yi基ji本ben要yao求qiu。一yi般ban而er言yan，高gao校xiao項xiang目mu涉she及ji的de公gong共gong服fu務wu一yi般ban屬shu於yu對dui高gao校xiao內nei部bu的de師shi生sheng員yuan工gong所suo提ti供gong的de社she會hui服fu務wu，具ju有you內nei部bu經jing營ying性xing質zhi，即ji使shi這zhe類lei設she施shi必bi須xu微wei利li運yun營ying
，但dan師shi生sheng的de剛gang性xing需xu求qiu可ke以yi使shi項xiang目mu獲huo得de穩wen定ding的de收shou益yi，收shou益yi是shi可ke預yu期qi的de。此ci外wai，高gao校xiao項xiang目mu中zhong除chu少shao數shu可ke以yi用yong來lai租zu賃lin的de經jing營ying性xing項xiang目mu外wai，大da都dou具ju有you非fei經jing營ying性xing的de特te點dian。為wei保bao障zhang項xiang目mu獲huo得de足zu夠gou的de使shi用yong者zhe付fu費fei來lai源yuan的de同tong時shi減jian輕qing政zheng府fu財cai政zheng壓ya力li，需xu注zhu重zhong拓tuo展zhan高gao校xiaoPPP項目使用者付費來源
，在項目策劃階段可約定：經實施機構批準，項目公司可拓展校內洗浴
、打印、會務與住宿接待(學術交流中心)、社會培訓和場館開放等項目的經營。

六
、公立高等學校項目以PPP模式實施的建議

公立高等學校項目公益性強，投資較大

，在項目公司僅負責非核心內容運營時可能麵臨使用者付費不足10%的情形，建議采取如下措施應對：

一是對公立高等學校項目開展詳盡調研，為項目測算提供紮實的基礎數據。詳盡了解公立高等學校辦學規模、各類生均經費、學費
、住宿費、夥食費、商業開發收入，以及維修、物業管理等支出曆史數據，並向校方或教育部門了解各類資金的使用要求。

二是合理謀劃項目運營範圍，合理發揮各類生均經費、事業收入對項目運營維護成本的抵減作用，合理計算項目運營維護成本，減輕政府財政補貼壓力的同時優化項目使用者付費占比。

三是就事業收入作為項目使用者付費項做說明材料

，並提前與入庫主管部門對接
，以保障項目順利入庫。

四是政企雙方積極爭取上級補助資金
，結合補助資金到位時間及資金使用要求，項目各方協商一致後將補助資金用於抵減投資
、減少貸款或者用於支付政府補貼
，減輕政府財政壓力。