淺析城市公園市場化盤活之路

淺析城市公園市場化盤活之路

鄭羽 焦立輝 齊泊良

最近幾年，隨著經濟增長放緩

，各地財政或多或少陷入資金困境，減稅降費政策的推行也使財政收入進一步減少。在此背景下，國務院《關於紮實穩住經濟一攬子政策措施的通知》（國發〔2022〕12號）、國務院辦公廳《關於進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦發〔2022〕19號）、國家發展改革委辦公廳《關於做好盤活存量資產擴大有效投資有關工作的通知》（發改辦投資〔2022〕561號）等一係列文件出台推動盤活存量國有資產工作，如何盤活現有存量資源成為各地政府的關心之事。

城cheng市shi公gong園yuan作zuo為wei城cheng市shi建jian設she的de附fu屬shu品pin，在zai過guo往wang的de幾ji十shi年nian城cheng市shi化hua進jin程cheng中zhong被bei各ge地di方fang政zheng府fu大da量liang建jian設she，大da多duo作zuo為wei純chun公gong益yi產chan品pin免mian費fei提ti供gong給gei市shi民min使shi用yong，沉chen澱dian了le大da量liang沒mei有you收shou益yi或huo收shou益yi很hen少shao的de資zi產chan，而er政zheng府fu每mei年nian還hai需xu為wei之zhi付fu出chu大da量liang的de運yun營ying養yang護hu成cheng本ben。通tong過guo市shi場chang化hua方fang式shi盤pan活huo城cheng市shi公gong園yuan資zi產chan，讓rang其qi重zhong新xin煥huan發fa商shang業ye活huo力li，有you助zhu於yu其qi提ti升sheng養yang護hu質zhi量liang，降jiang低di對dui財cai政zheng資zi金jin的de依yi賴lai。如ru何he盤pan活huo存cun量liang城cheng市shi公gong園yuan資zi產chan，挖wa掘jue其qi市shi場chang化hua經jing營ying內nei容rong
，我wo們men先xian從cong一yi個ge案an例li講jiang起qi。

一
、他山之石，可以攻玉

1.1經典案例

布萊恩特公園坐落於紐約曼哈頓核心地帶，始建於1900年，1933nianbeigaizaochengweiyizuogudiangongyuan。youyuqishejibuheli，quefaguanliyanghu，zaishangshijiliuqishiniandaiyiduchengweiyinjunziheliulangzhedefanzuitiantang。shangshijibashiniandaiqi，zhengfuduiqijinxinglegengxingaizao，tongguozhengfuyusirenbumenhezuodexingshi，jianggongyuandejingying、管理交由一家非營利性私人企業
，紐約市公園局作為資產所有方和行政管理方對其進行監督與考核。

更新改造完成後的7年內

，公園的犯罪率降低了92%，周邊土地價格也大幅升值
，布萊恩特公園被人們稱作“最繁忙的公園” ，每年有超過600萬人在此活動

，僅2019年公園就創造了近2000萬美元的收入
，覆蓋了其運營養護成本後仍有大量盈餘。

如今，公園每天都在舉辦諸如藝術展覽
、電影放映、音樂會、百老彙演出、親子教育等主題活動


；同時，它也成為全紐約最大的免費冬季滑冰場。兼顧公益性的同時，也通過合理的規劃
、正確的市場化選擇實現了盈利。

除布萊恩特公園這一近三十年最經典的城市公園改造案例外
，位於日本澀穀的北穀公園也通過Park-PFI（Private Finance Initiative）製度引入了優秀的民間資本進行公園的改造和運營，公園麵積僅有960㎡，卻舉辦了諸如爵士音樂會、攝影活動
、T台秀、主題集市等大大小小數個主題活動，吸引了大批市民和遊客的參與，讓北穀公園重新煥發出活力。

以上案例作為通過引入社會資本完成城市公園市場化盤活的典型
，為我們提供了借鑒。

1.2國內有關城市公園盤活政策

我們說回國內，從城市公園到公園城市，“公園城市”這一詞最早在2018年被提出。2018年2月
，習近平總書記赴四川視察，在天府新區調研時首次提出“公園城市”全新理念和城市發展新範式。城市公園不光是市民休閑社交的場所，還應成為城市經濟脈絡的延伸。

2022年7月，北京市園林綠化局辦公室發布了《北京市公園配套服務項目經營準入標準（試行）》，保(bao)障(zhang)公(gong)園(yuan)公(gong)益(yi)屬(shu)性(xing)的(de)同(tong)時(shi)，規(gui)範(fan)了(le)公(gong)園(yuan)配(pei)套(tao)服(fu)務(wu)項(xiang)目(mu)經(jing)營(ying)活(huo)動(dong)
，拓(tuo)展(zhan)了(le)公(gong)園(yuan)設(she)施(shi)功(gong)能(neng)
，提(ti)升(sheng)了(le)服(fu)務(wu)管(guan)理(li)水(shui)平(ping)，促(cu)進(jin)了(le)公(gong)園(yuan)事(shi)業(ye)健(jian)康(kang)有(you)序(xu)發(fa)展(zhan)。該(gai)文(wen)件(jian)明(ming)確(que)：一是鼓勵各公園管理機構可以依法引入社會資本投資
、建設、運營公園內配套服務項目
，包括餐飲零售、遊覽遊藝、體育健身
、智慧管理、無障礙環境等各類項目，激發經營活力

；二是重點規範了公園配套服務項目和主體的準入條件、實施程序以及監管要求
，既保障公益屬性不變，又能拓展公園設施功能、提升服務水平。

2022年11月，文化和旅遊部
、中央文明辦、國家發展改革委等14部門聯合印發《關於推動露營旅遊休閑健康有序發展的意見》，其中提到“鼓勵城市公園利用空閑地
、草坪區或林下空間劃定非住宿帳篷區域，供群眾休閑活動使用”、“鼓勵各地采取政府和社會資本合作等多種方式支持營地建設和運營。”對盤活存量公園資產，引入社會資本經營提供新的發展思路與政策支持。

二
、運用之妙，存乎一心

2.1首先應確定盤活目標

對於存量公園資產，首先應當確定首要目標是什麼。

如果是為了重塑公園格局，解決現有弊端，形成新的城市、社區活力樞紐，則需要對公園進行綜合改造和更新利用；如果是為了優先解決公園綠化養管資金的出處，順帶有效利用資源，則僅需在現有資產基礎上進行有限改造和商業運營。

綜合改造和更新利用是指通過對公園整體功能的重新規劃，適當改變或賦予新功能的盤活方式。整體功能轉變或提升之後，公園可提供的服務、產品等均可能產生重大改變。綜合改造和更新利用既可以包括公園整體功能轉變模式，也可以包括以豐富公園業態、提高運營效益為目的的綜合開發。

此種方式可以最大程度利用城市公園
，一步到位解決現有公園利用率低
、缺乏活力的問題，並將綠化養管在內的整體運營由社會力量負責。但此方式相對實施周期更長
、投資規模更大，要求實施團隊具備從策劃到運營全方位的能力。

有限改造和商業運營指的是在原有公園基礎上

，可以通過打通斷點，建設或改造功能性小型建築物、構築物（如集裝箱），合理配置休閑
、觀光等服務功能設施
，增加新的景觀設計等方式
，提供可供運營的連續、有活力的公共開放空間，通過自主經營+場地租用的方式，開展例如夜市、娛樂
、聚會
、體育、表演、婚慶
、遊樂設施等活動，實現存量資產盤活的目的。

此種方式一方麵能夠較大程度保留現有公園麵貌，減少投資和審批手續；lingyifangmianduishishituanduideyaoqiubuhuitaigao，zuididadaoshangyeyunyingshourufugaiqianqigaizaotouruhelvhuayangguanchengbenjike
，zaicijichushangtongguoshehuizibenfangqiadangyunyingtigaoshouyi。dancizhongfangshikenengcunzaigaizaoxiaoguotongzhihua、功能單一
、經營性仍然偏弱等問題。

2.2規劃契合公園特色的經營業態

根據北京市園林綠化局印發的《北京市公園分類分級管理辦法》，北京市公園分為綜合公園
、社區公園
、曆史名園、專類公園、遊園
、生態公園、自然（類）公(gong)園(yuan)等(deng)七(qi)類(lei)，其(qi)中(zhong)專(zhuan)類(lei)公(gong)園(yuan)是(shi)指(zhi)以(yi)特(te)色(se)主(zhu)題(ti)為(wei)核(he)心(xin)內(nei)容(rong)或(huo)具(ju)有(you)突(tu)出(chu)的(de)曆(li)史(shi)文(wen)化(hua)價(jia)值(zhi)
，具(ju)有(you)相(xiang)應(ying)遊(you)憩(qi)和(he)服(fu)務(wu)設(she)施(shi)

，側(ce)重(zhong)滿(man)足(zu)特(te)色(se)主(zhu)題(ti)塑(su)造(zao)和(he)特(te)定(ding)服(fu)務(wu)內(nei)容(rong)
，兼(jian)具(ju)其(qi)他(ta)功(gong)能(neng)的(de)公(gong)園(yuan)。專(zhuan)類(lei)公(gong)園(yuan)包(bao)括(kuo)植(zhi)物(wu)園(yuan)、動物園、遺址公園、兒童公園、文化公園
、體育健身公園、遊樂公園、城市森林公園
、城市濕地公園

、近郊型郊野公園等多種主題類型。

不同種類的公園應規劃其適合的經營業態
，如有曆史特色的文化公園規劃文化產品的周邊售賣
、定期舉辦文化主題活動等
；體育公園適當增加收費體育場所的供給
；郊野公園發展露營經濟、房車經濟
、苗圃種植等；社區公園發揮其社區屬性
，為各類社區活動
、特色展覽等提供場地等。除此之外
，多個城市大力發展夜間經濟
，商圈附近的城市公園有潛力成為夜市文化與市民休憩

、娛樂的彙集樞紐。

2.3可采用的模式

2.3.1政府方自行改造並運營

目前部分城市針對城市內大型的公園成立了相應的運營管理機構
，專門負責對此類公園的市場化經營
、養(yang)護(hu)工(gong)作(zuo)。對(dui)於(yu)城(cheng)市(shi)內(nei)具(ju)備(bei)經(jing)營(ying)條(tiao)件(jian)的(de)中(zhong)小(xiao)型(xing)公(gong)園(yuan)
，也(ye)可(ke)經(jing)過(guo)改(gai)造(zao)，交(jiao)由(you)前(qian)述(shu)運(yun)營(ying)管(guan)理(li)機(ji)構(gou)或(huo)平(ping)台(tai)公(gong)司(si)進(jin)行(xing)運(yun)營(ying)
，以(yi)便(bian)開(kai)展(zhan)商(shang)業(ye)運(yun)營(ying)活(huo)動(dong)。

但該模式缺點也比較明顯，一方麵是基於當前財政狀況，在未來收益不確定的前提下
，地方政府難以投入大量財力進行更新改造投入
；另一方麵

，對於部分城市而言，城市的公園運營管理機構

、平台公司缺乏公園市場化經營經驗，在主題策劃
、品牌聯動、品類創新方麵存在一定的不足
，因此難以充分挖掘城市公園的經營潛力。

2.3.2通過PPP模式、特許經營模式與社會資本進行合作

政府方通過PPP模式或者特許經營模式公開選擇有相關運營經驗的社會資本，與社會資本簽訂PPP項目合同或特許經營協議
，約定由社會資本方進行改造、jingyingyuweihu

，jiezhushehuizibendeliliangshenwachengshigongyuanzhijingyingshuxing，zaitongguohetongyujianguandeshouduan，quebaochengshigongyuandejibengonggongfuwushuxing

，rangshiminyouxiuqi
、娛樂場地的同時，又能豐富市民的出行選擇，滿足遊玩需求。

采用該模式的核心點在於項目的前期策劃與執行監督
，最終能夠實現項目是市場可接受、政府能省錢
、市民都滿意的三贏結果。通過招募有能力的社會資本實現盤活、管理、運營一體化城市公園體係，可以從以下方麵進行項目謀劃：

（1）加強城市公園、旅遊相關政策研究。結合各地出台的促進旅遊
、全民健身相關文件，充分挖掘存量項目的自然景觀、人文景觀
、曆史風貌
、民俗文化、特色美食等資源，與潛在社會資本一同研究打造各類主題公園。

（2）加jia強qiang與yu潛qian在zai社she會hui資zi本ben溝gou通tong，廣guang泛fan開kai展zhan市shi場chang測ce試shi。充chong分fen聽ting取qu社she會hui資zi本ben意yi見jian，設she置zhi對dui社she會hui資zi本ben具ju有you吸xi引yin力li的de相xiang關guan條tiao款kuan。探tan索suo創chuang新xin社she會hui資zi本ben在zai存cun量liang城cheng市shi公gong園yuan盤pan活huo項xiang目mu中zhong的de投tou資zi增zeng長chang回hui報bao機ji製zhi和he模mo式shi，例li如ru資zi源yuan補bu償chang模mo式shi、經營性項目捆綁模式等
，在保證政府利益的前提下，吸收采納社會資本方合理的建議與訴求，確保項目不是策劃者的“一廂情願”
，提高項目落地的成功率。

（3）jiaqiangduogecunlianggongyuandeliantongxiaoying
，chongfenliyonggongyuanbianjiaoxianzhitudi。jiehechengshigongyuandediliweizhiheguimoxiaoying

，tongguokexuehelideguihua，datongchengshigongyuanbianjie

，dazaochengkaifangduoyuandechengshigongyuanzuhe。tongshi
，chongfenliyonggongyuanbianjiede“邊角地”，因地製宜地合理配置公共器材，與公園景觀相呼應，提高城市公園的吸引力。

（4）充chong分fen發fa揮hui第di三san方fang專zhuan業ye機ji構gou的de作zuo用yong。借jie助zhu第di三san方fang機ji構gou
，合he理li確que定ding項xiang目mu邊bian界jie條tiao件jian，對dui項xiang目mu財cai務wu情qing況kuang進jin行xing精jing準zhun測ce算suan，通tong過guo項xiang目mu合he同tong約yue束shu社she會hui資zi本ben方fang行xing為wei的de同tong時shi，鼓gu勵li其qi利li用yong自zi身shen經jing營ying管guan理li經jing驗yan提ti本ben增zeng效xiao。

（5）zhidinghelidejixiaopingjiazhibiao
，guanzhuminzhongdesuqiu。helidejixiaopingjiazhibiaoyuqiangyoulidejixiaopingjiazhixingshibaozhangxiangmunenggouanzhaoyuqimubiaoshishideguanjian。chengshigongyuanzuoweigaishanjuminjuzhuhuanjing、提升居民生活質量、吸引遊客遊玩的重要公共基礎設施
，首要職能是服務居民與遊客，因此在績效評價環節中
，周邊居民與遊客的呼聲應占據重要地位。

三、總結

無論以何種方式
、何種目的盤活存量公園資產，都需做好其公益性和商業性的平衡
，為市民、遊客提供可持續、高水平的公共產品供給的同時
，增加商業收入，豐富公園要素。