從PPP到PEP：政府與社會資本合作的內在邏輯

從PPP到PEP：政府與社會資本合作的內在邏輯

自2013年nian底di政zheng府fu與yu社she會hui資zi本ben合he作zuo的de政zheng策ce啟qi動dong，政zheng府fu與yu社she會hui資zi本ben合he作zuo在zai中zhong國guo已yi經jing大da規gui模mo推tui廣guang了le四si年nian。站zhan在zai政zheng策ce調tiao整zheng的de關guan鍵jian時shi點dian，我wo們men有you必bi要yao深shen入ru思si考kao一yi個ge問wen題ti：中國當下的政府與社會資本合作與四年前我們引以為據的西方經典PPP有you什shen麼me區qu別bie
？在zai中zhong國guo特te定ding的de曆li史shi發fa展zhan階jie段duan和he國guo情qing之zhi下xia，衡heng量liang政zheng府fu與yu社she會hui資zi本ben合he作zuo成cheng敗bai的de尺chi度du是shi什shen麼me
？這zhe是shi兩liang個ge很hen重zhong要yao的de認ren識shi問wen題ti
，事shi關guan我wo們men還hai能neng不bu能neng簡jian單dan套tao用yong經jing典dianPPP的尺度來衡量中國政府與社會資本合作的成敗，並決定政府與社會資本合作的政策走向和實施效果。

回顧世界PPP的發展曆程，PPP在西方國家並不是一成不變的靜態工具。以英國為例，其PPP經曆了PFI到PF2的升級優化，近年來LEP（Local Enterprise Partnership）又開始超越PF2成為地方政府基礎設施投融資和城市更新的主力。法國作為特許經營模式最為成熟的國家
，也吸取了英國PFI的經驗，建立了與PFI類似的夥伴關係合同（CP）。可見
，PPP的de適shi用yong過guo程cheng需xu要yao不bu斷duan總zong結jie經jing驗yan和he教jiao訓xun，從cong而er進jin行xing製zhi度du優you化hua。中zhong國guo理li應ying對dui過guo去qu四si年nian來lai推tui廣guang政zheng府fu與yu社she會hui資zi本ben合he作zuo的de實shi踐jian進jin行xing深shen入ru總zong結jie
，並bing對dui政zheng府fu與yu社she會hui資zi本ben合he作zuo的de本ben質zhi進jin行xing提ti煉lian，從cong而er為wei政zheng策ce製zhi定ding者zhe進jin行xing決jue策ce提ti供gong認ren識shi基ji礎chu
，為wei學xue術shu研yan究jiu者zhe開kai展zhan學xue術shu對dui話hua提ti供gong基ji本ben架jia構gou，為weiPPP的發展提供更大
、更規範的發展空間。

我們認為，國有企業作為社會資本對政府與社會資本合作項目的風險承擔能力與經典PPPzhongdesirenzibenyoubenzhiqubie，zhedaozhiguoqicanyudexiangmudeyunzuoluojiyusirenzibencanyudexiangmuyouxianzhuchayi。zhengfuyushehuizibenhezuofazhandaojintiangengshiheyongPEP（Public-Enterprise-Partnership）laigaikuo，zuoweishehuizibenyifangdeqiyejibaokuoleshuyusirenzibendeminyingqiyehewaiziqiye，yebaokuoleyangqihedifangguoqidengguoyouziben，haibaohanlehunhesuoyouzhiqiye。yinci， PEP可以分為PPP和PSP（Public-SOE-Partnership），PPP又可以進一步分為PIPP（Public-International Private-Partnership）和PCPP （Public-Chinese Private-Partnership）。PEP的大規模廣泛應用決定了其已經成為一種宏觀層麵的經濟政策。PEP相較以往的政府投融資政策，在透明度、競爭性、效率性和決策科學性方麵具有顯著的進步，目前看來還沒有更好的、更成熟的措施來替代它，完善PEP可助力政府投融資體製改革和財政管理體製改革走入螺旋上升路徑，使PEP成為國家治理現代化的重要抓手，而摒棄PEP則可能使改革走回頭路。

一、經典PPP：項目層麵的精耕細作

西方語境下的經典PPP
，有一個龐大的家族譜係
，從早期的BOT到TOT、BOO、BOOT
、LOT、O&M等等，涵蓋了政府與私人資本在投資
、建設和運營各個環節各種基於合同的合作形式。整體而言，經典PPP具有以下特征：

一是社會資本的私營屬性鮮明，對項目風險更為敏感。PPP中的第二個P，本義是私人資本（Private）。在發達國家，政府和市場的邊界相對清晰，私人資本通常是純市場化的主體
；而在中國以外的發展中國家，由於國內資本相對匱乏，私人資本中很大比例是境外資本。在上述兩種情況下，私人資本是產權明晰

、具有自我約束機製的市場競爭主體
，他們高度重視項目風險識別的充分性和風險分擔的確定性。對於不可預測
、不可控製的風險，私人資本要麼選擇放棄項目
，要麼提高項目的回報要求。

二是項目結構複雜，前期準備工作深入、周期長。經典PPP項目多采用項目融資方式



，私人資本的回報與項目建設運營內容
、績效指標息息相關。以營利為目的的私人資本希望通過PPP合同盡可能的減少風險帶來的不確定性。對於貸款方而言


，PPP項目的貸款金額高、項目期限長
，項目融資方式意味著貸款方要承擔比常規項目更大的風險。因此，在經典PPPxiangmuzhong，xiangmufengxiandeshibieguangfanerxizhi，fengxianfenpeicuoshifuza
，daozhixiangmujiegoufuza。zheyiweizhexuyaohenchangdetanpanshijianhegaoedeqianqichengben。yilundunditiePPP項目為例，該項目用於製定PPP方案的谘詢費高達1.5億英鎊
，中國早期的廣西來賓B電廠項目的谘詢費也高達4700萬元，相應的項目準備周期往往長達數年。大嶽谘詢作為牽頭顧問的北京地鐵四號線PPP項目的前期準備工作也耗時三年，北京第十水廠PPP項目的社會資本方投標文件曾需要用卡車來運輸。

三是項目執行缺乏彈性。經典PPP講究項目內容的確定性、招標過程的合規性、合同變更的有限性和爭議解決的對抗性。這些特點與西方國家成熟、清晰、穩定的法製環境有關，有助於減少項目風險成本
，打消私人資本的後顧之憂。然而，PPP作為一項長期合同，在合同執行期內項目條件發生變化是大概率事件。由於PPP項目留給各方進行合同調整
、再談判的空間有限，極有可能導致項目出現提前中止甚至徹底失敗
，這也是PPP模式在國內外受到詬病的主要原因。這一特點決定了PPP的應用受限，很難進行大規模推廣。

四是體量較小


，項目在行業內呈點狀分布。經典PPP的前述特征，決定了這一模式很難遍地開花。據統計
，發達國家中PPP推廣較為成功的澳大利亞
、英國和芬蘭
，PPP占公共投資的比例約在10%到15%之間，而發展中國家中PPP推廣較為成功的墨西哥，PPP占公共投資的比例約為15%。經典PPP尚未成為公共投資的主導力量
，與PPP相關的決策主要限於項目層麵的精耕細作
，很難上升為宏觀經濟政策工具。

二、從PPP到PEP：中國政府與社會資本合作的演進路線

PPP在中國興起於上世紀八十年代中期，到目前已經經曆了五個發展階段。上世紀80年代中期到1993年是探索階段
，這個階段BOT項目開始零星引入中國。1994年國家計委選擇了廣西來賓B電廠項目、成都第六水廠項目等五個BOT試點項目先行先試，PPP正式受到政府重視。這一時期，我國政府注重國際經驗的引進、消化並開始本土化，社會資本也以外商為主，PPP完全按照經典PPP的特征來進行操作。2003年建設部發布《關於加快市政公用行業市場化進程的意見》
，PPP進入推廣階段。這一階段市場經濟的特征非常明顯：一是破除了所有權的藩籬
，外企、民企同台競爭
，國企開始參與；二是項目競標過程公開透明
，競爭達到白熱化。與此同時
，PPP規則的本土化也逐步完成。2008年，隨著“四萬億”救市計劃的出台，PPP的市場格局出現了重大變化
，央企開始成為PPP項目中的社會資本一方。央企成為主角改變了PPP的規則，央企和地方政府領導定的調子成為PPP的準則，競爭、透明等市場規則退居二線，外資開始撤退。

2013年以來，財政部以化解地方債務風險、解決新型城鎮化建設融資問題、推動財政體製改革以及推動國家治理現代化為主旨來推動PPP，PPP進入到了全麵普及的第五階段。目前的社會資本格局呈現出新的特點：外資守住原有的存量項目，沒有進行業務擴張，市場份額逐漸萎縮；民營資本一邊觀望一邊參與，占有一定的市場份額

；國有企業特別是央企積極參與
，獲得了半數以上的成交項目和七成以上的成交額。

與外資固守經典PPP的(de)交(jiao)易(yi)邏(luo)輯(ji)不(bu)同(tong)
，國(guo)企(qi)作(zuo)為(wei)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)參(can)與(yu)項(xiang)目(mu)的(de)方(fang)式(shi)更(geng)為(wei)靈(ling)活(huo)，而(er)民(min)營(ying)企(qi)業(ye)的(de)風(feng)格(ge)則(ze)介(jie)於(yu)外(wai)資(zi)和(he)國(guo)企(qi)之(zhi)間(jian)。國(guo)企(qi)成(cheng)為(wei)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)的(de)主(zhu)力(li)軍(jun)使(shi)得(de)政(zheng)府(fu)與(yu)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)合(he)作(zuo)與(yu)經(jing)典(dian)PPP相比已經呈現出新的特征：

一是國企作為社會資本對項目風險具有更強的承受能力。央企、國企與地方政府均屬於“國家隊”。對央企來說，憑借其行政級別在與地方政府博弈的過程中並不落下風
，這使得央企能夠承擔很多對於外資和民資來說不可承受的風險；對(dui)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)來(lai)說(shuo)，與(yu)央(yang)企(qi)合(he)作(zuo)的(de)風(feng)險(xian)也(ye)小(xiao)，特(te)別(bie)是(shi)當(dang)麵(mian)臨(lin)中(zhong)央(yang)層(ceng)麵(mian)的(de)政(zheng)策(ce)調(tiao)整(zheng)時(shi)
，央(yang)企(qi)往(wang)往(wang)選(xuan)擇(ze)自(zi)覺(jiao)地(di)服(fu)從(cong)，並(bing)積(ji)極(ji)配(pei)合(he)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)進(jin)行(xing)整(zheng)改(gai)

，而(er)不(bu)是(shi)像(xiang)經(jing)典(dian)PPP項xiang目mu中zhong的de私si人ren資zi本ben那na樣yang會hui輕qing易yi選xuan擇ze對dui抗kang性xing的de訴su訟song或huo仲zhong裁cai程cheng序xu。至zhi於yu地di方fang性xing國guo企qi，仍reng然ran跟gen地di方fang政zheng府fu有you著zhe千qian絲si萬wan縷lv的de聯lian係xi
，參can與yu政zheng府fu與yu社she會hui資zi本ben合he作zuo項xiang目mu有you時shi更geng像xiang履lv行xing政zheng治zhi任ren務wu
，在zai項xiang目mu執zhi行xing出chu現xian問wen題ti的de時shi候hou顯xian然ran會hui更geng加jia倚yi靠kao行xing政zheng體ti製zhi內nei部bu的de溝gou通tong和he協xie調tiao。央yang企qi

、國企與地方政府之間的“血緣關係”改變了政府與社會資本之間的合同關係屬性，地方政府原本與“陌生人”簽訂的合同，變成了與“表兄弟”（央企）或者“分家出去的兒子”（地方國企或市場化運作的平台）之(zhi)間(jian)簽(qian)訂(ding)的(de)合(he)同(tong)。這(zhe)種(zhong)合(he)同(tong)型(xing)治(zhi)理(li)的(de)方(fang)式(shi)，是(shi)介(jie)於(yu)純(chun)市(shi)場(chang)化(hua)合(he)同(tong)和(he)純(chun)行(xing)政(zheng)性(xing)監(jian)管(guan)之(zhi)間(jian)的(de)一(yi)種(zhong)形(xing)態(tai)

，整(zheng)體(ti)而(er)言(yan)市(shi)場(chang)化(hua)色(se)彩(cai)更(geng)濃(nong)一(yi)些(xie)
，但(dan)仍(reng)然(ran)帶(dai)有(you)一(yi)定(ding)的(de)行(xing)政(zheng)烙(lao)印(yin)。

二er是shi項xiang目mu結jie構gou和he前qian期qi工gong作zuo均jun大da大da簡jian化hua。國guo企qi與yu地di方fang政zheng府fu之zhi間jian勢shi均jun力li敵di的de博bo弈yi關guan係xi降jiang低di了le雙shuang方fang的de信xin息xi溝gou通tong成cheng本ben，進jin而er降jiang低di了le整zheng個ge交jiao易yi成cheng本ben。相xiang較jiao於yu民min營ying企qi業ye，央yang企qi更geng容rong易yi和he地di方fang政zheng府fu之zhi間jian達da成cheng默mo契qi——對於項目中諸多難以預測或難以分割的風險，暫且擱置爭議、留有彈性，以待將來處理。這種合作默契顯然有助於降低項目結構的複雜性和合同的完備性。本土化以後的合同文本，相較經典PPP項目的合同文本，在風險分配安排
、債權人的介入權、利益衝突、爭議解決等方麵都根據實際情況做了一定的簡化和調整。

三是溝通協調成為爭議解決的主渠道

，較少使用訴訟和仲裁。國企的參與有效解決了經典PPP中的一個難題——PPP招標采購與合同的剛性如何適應漫長合作期限內項目環境可能發生的劇烈變動。許多PPP項目的失敗，都是來源於剛性的PPP合同造成了PPP執(zhi)行(xing)過(guo)程(cheng)中(zhong)的(de)矛(mao)盾(dun)
，而(er)訴(su)訟(song)和(he)仲(zhong)裁(cai)的(de)對(dui)抗(kang)性(xing)又(you)進(jin)一(yi)步(bu)加(jia)劇(ju)了(le)政(zheng)府(fu)和(he)私(si)人(ren)資(zi)本(ben)之(zhi)間(jian)的(de)緊(jin)張(zhang)關(guan)係(xi)。國(guo)有(you)企(qi)業(ye)與(yu)政(zheng)府(fu)之(zhi)間(jian)的(de)血(xue)緣(yuan)關(guan)係(xi)在(zai)一(yi)定(ding)程(cheng)度(du)上(shang)為(wei)合(he)同(tong)增(zeng)添(tian)了(le)柔(rou)性(xing)約(yue)束(shu)力(li)，國(guo)有(you)企(qi)業(ye)為(wei)了(le)維(wei)護(hu)與(yu)政(zheng)府(fu)的(de)長(chang)期(qi)關(guan)係(xi)往(wang)往(wang)願(yuan)意(yi)與(yu)政(zheng)府(fu)進(jin)行(xing)重(zhong)新(xin)談(tan)判(pan)。較(jiao)高(gao)的(de)重(zhong)新(xin)談(tan)判(pan)成(cheng)功(gong)率(lv)，有(you)效(xiao)的(de)緩(huan)解(jie)了(le)傳(chuan)統(tong)PPP裏麵“一言不合就解約”的問題，。

四是從項目工具上升到國家宏觀經濟政策。四年以來
，政府與社會資本合作的適用範圍從傳統的市政公用、交通、環保領域全麵擴展到農林

、教育、文體
、城市綜合開發
、旅遊、能源等領域，有意願采用政府與社會資本合作模式的項目超過14000個，累計投資額接近18萬億，其中已經采用政府與社會合作模式落地的項目超過6000個，成交金額超過9萬億。政府與社會資本合作的應用範圍之廣、guimozhida
，yiweizhe
，zaizhongguo，zhengfuyushehuizibenhezuobuzaijinjinshiyizhongxiangmucengmianderongzigongju

，ershishangshengdaoguojiadehongguanjingjizhengce
，yuguojiajingjizengchang、經濟結構調整、區域協調發展
、控製發展風險等一係列宏觀政策目標緊密關聯在一起
，其推動的力度
、速度、深度和廣度均取決於宏觀調控節奏
，而不是僅僅考慮單個項目的得失。

基於合作者屬性、決策模式和政策目標的重大變化
，我們認為，PPP（即第二個P是私人資本）已經無法概括和解釋中國正在發生的事情
，用PEP（Public Enterprise Partnership，政企合作）能夠更為恰當的把握這一概念。Enterprise包含了各種所有製的企業
，相較Private更符合中國的實際情況，也更容易解釋中國政企合作中的特殊現象。PEP成為PPP的上位概念

，PEP包括PPP和PSP（Public-SOE-Partnership）

，社會資本為私人資本的PPP又可以進一步區分為PIPP（Public-International Private-Partnership）和PCPP （Public-Chinese Private-Partnership）。PEP的概念體係如圖1所示。

圖1： PEP的概念體係

三、PEP：符合中國國情的政策選擇

當我們將中國式的政府與社會資本合作從PPP上升到PEP層麵之後，站在PEP的角度對政企合作的得失進行評判，將更加全麵和客觀。相比PEP之前的土地財政、平台公司融資

、專項金融債、政府購買服務等投融資方式，PEP對中國的貢獻

，是係統推動了中國的國家治理現代化，在政府投融資體製改革領域和財政管理體製改革領域均有積極的推動作用。

一是PEP使shi用yong市shi場chang機ji製zhi在zai一yi定ding程cheng度du上shang矯jiao正zheng了le地di方fang政zheng府fu的de非fei理li性xing投tou資zi決jue策ce
，提ti高gao了le政zheng府fu投tou融rong資zi決jue策ce的de質zhi量liang。在zai平ping台tai公gong司si融rong資zi階jie段duan
，地di方fang政zheng府fu上shang項xiang目mu是shi書shu記ji市shi長chang一yi句ju話hua
，有you條tiao件jian無wu條tiao件jian都dou要yao上shang。PEP模式引入後，地方政府的投資項目要順利落地需要經過社會資本和金融機構兩道關卡
，沒有社會資本響應、沒(mei)有(you)金(jin)融(rong)機(ji)構(gou)提(ti)供(gong)貸(dai)款(kuan)的(de)項(xiang)目(mu)，地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)隻(zhi)能(neng)留(liu)待(dai)時(shi)機(ji)成(cheng)熟(shu)後(hou)再(zai)啟(qi)動(dong)。各(ge)方(fang)一(yi)再(zai)詬(gou)病(bing)的(de)項(xiang)目(mu)落(luo)地(di)難(nan)問(wen)題(ti)，其(qi)實(shi)恰(qia)恰(qia)說(shuo)明(ming)這(zhe)種(zhong)模(mo)式(shi)有(you)效(xiao)地(di)抑(yi)製(zhi)了(le)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)非(fei)理(li)性(xing)的(de)投(tou)資(zi)衝(chong)動(dong)。在(zai)PEP模式下，政府和市場各歸其位，市場在資源配置中起到了決定性作用的同時
，更好發揮了政府作用。

二是PEP促進了央企和政府融資平台的轉型
，做強做優做大了國有資本。積極參與PPP的央企，多以施工為主業。PEPzaiquanguofanweineidaguimodezhichengjichusheshijianshe，zaiwenzengchangdetongshiyeweizhexieqiyejinxingzhanlvezhuanxingtigonglejiyu，bimiantamenxianrufangdichanjianzhushichangxiaxingdailaidejingyingkunjing。jiezhuPEP的機會，很多企業成功實現了從單純的施工向投資和運營的轉型。在投資層麵，央企的投資決策能力大大提升，融資工具不斷豐富；在(zai)運(yun)營(ying)層(ceng)麵(mian)，央(yang)企(qi)有(you)效(xiao)的(de)整(zheng)合(he)了(le)市(shi)場(chang)資(zi)源(yuan)和(he)上(shang)下(xia)遊(you)的(de)行(xing)業(ye)資(zi)源(yuan)
，逐(zhu)漸(jian)填(tian)補(bu)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)和(he)公(gong)共(gong)服(fu)務(wu)領(ling)域(yu)市(shi)場(chang)化(hua)運(yun)營(ying)的(de)空(kong)白(bai)。我(wo)們(men)已(yi)經(jing)看(kan)到(dao)，一(yi)批(pi)世(shi)界(jie)級(ji)的(de)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)企(qi)業(ye)正(zheng)在(zai)崛(jue)起(qi)。PEP也為地方政府融資平台的轉型提供了機遇。激進型的融資平台轉為市場化經營的國有企業
，與其他社會資本同台競爭
；穩健型的融資平台則承擔政府出資代表的責任
，其功能從融資走向項目監管
，承擔起公益性國有企業的職能。

三是PEP提高了基礎設施領域的投資運營效率。PEP的大規模推廣整合了地方政府、國企和金融機構的資源，以市場化的方式將資源導入基礎設施和公共服務領域。PEP強調以競爭性的方式選擇社會資本，為社會資本提供了進入原本封閉的地方基礎設施市場的通道。過去由地方性企業運營的汙水
、供水、垃圾處理、河(he)道(dao)治(zhi)理(li)等(deng)項(xiang)目(mu)
，開(kai)始(shi)逐(zhu)漸(jian)由(you)全(quan)國(guo)性(xing)的(de)集(ji)團(tuan)企(qi)業(ye)投(tou)資(zi)運(yun)營(ying)。大(da)型(xing)集(ji)團(tuan)進(jin)入(ru)到(dao)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)投(tou)資(zi)運(yun)營(ying)領(ling)域(yu)，有(you)助(zhu)於(yu)企(qi)業(ye)通(tong)過(guo)規(gui)模(mo)效(xiao)應(ying)有(you)效(xiao)降(jiang)低(di)投(tou)資(zi)和(he)技(ji)術(shu)進(jin)步(bu)的(de)邊(bian)際(ji)成(cheng)本(ben)。我(wo)們(men)觀(guan)察(cha)到(dao)
，環(huan)保(bao)類(lei)企(qi)業(ye)在(zai)市(shi)場(chang)份(fen)額(e)迅(xun)速(su)擴(kuo)大(da)之(zhi)後(hou)，開(kai)始(shi)引(yin)入(ru)國(guo)際(ji)先(xian)進(jin)的(de)汙(wu)水(shui)處(chu)理(li)技(ji)術(shu)
；施工類企業在獲得幾十條地下綜合管廊項目合同的同時，加大研發以實現管廊工程技術的升級和優化；地產類公司則借助園區開發

、特色小鎮類項目向城市綜合運營方麵進行業務方向的拓展。借助PEP帶來的規模化和專業化效應，中國基礎設施的建營水平在短時間內實現了效率層麵質的提升。

四是PEP提升了政府與社會資本之間合作的規範性。在“四萬億”時代，地方政府和央企往往憑借一紙戰略合作協議就能開工建設
，而在PEP時代，盡管合同的完備性距離經典PPP仍然有一段不小的距離
，但相較以往，項目的規範性已經有了質的提高。在財政
、金融、國資的多重監管之下，PEP項目合同的規範性與過去的土地財政

、平台公司融資、專項金融債、政府購買服務相比已是天壤之別。PEP合同通過建設內容、回報水平、績效指標、風險分配的基本框定，有效控製政府投資規模。

五是PEP已(yi)成(cheng)為(wei)政(zheng)府(fu)投(tou)融(rong)資(zi)體(ti)製(zhi)改(gai)革(ge)和(he)財(cai)政(zheng)管(guan)理(li)體(ti)製(zhi)改(gai)革(ge)的(de)有(you)效(xiao)工(gong)具(ju)，是(shi)推(tui)動(dong)國(guo)家(jia)治(zhi)理(li)現(xian)代(dai)化(hua)的(de)重(zhong)要(yao)抓(zhua)手(shou)。政(zheng)府(fu)投(tou)融(rong)資(zi)體(ti)製(zhi)改(gai)革(ge)要(yao)解(jie)決(jue)的(de)根(gen)本(ben)問(wen)題(ti)不(bu)是(shi)錢(qian)從(cong)哪(na)裏(li)來(lai)的(de)問(wen)題(ti)，而(er)是(shi)如(ru)何(he)提(ti)高(gao)資(zi)金(jin)使(shi)用(yong)效(xiao)率(lv)的(de)問(wen)題(ti)。評(ping)價(jia)一(yi)種(zhong)政(zheng)府(fu)投(tou)融(rong)資(zi)工(gong)具(ju)的(de)價(jia)值(zhi)，不(bu)能(neng)僅(jin)僅(jin)觀(guan)察(cha)資(zi)金(jin)的(de)成(cheng)本(ben)
，還(hai)要(yao)評(ping)價(jia)這(zhe)一(yi)工(gong)具(ju)對(dui)市(shi)場(chang)資(zi)源(yuan)的(de)整(zheng)合(he)效(xiao)率(lv)和(he)對(dui)政(zheng)府(fu)決(jue)策(ce)的(de)優(you)化(hua)程(cheng)度(du)。在(zai)這(zhe)幾(ji)個(ge)方(fang)麵(mian)，PEP都具有不可取代的優勢。對於財政管理體製改革而言，PEP改變了公共財政的投入方式，從補建設到補運營，從事後被動接受到事前主動算準財政承受能力。此外
，PEP通過項目庫信息公開

、政府采購信息公開，有效提高了項目的信息公開水平，為政府有效控製項目帶來的政府付費壓力提供了決策依據。整體而言，PEP時代，政府的角色將從重建設轉為重運營

，從按投入付費轉為按績效付費，從親自操刀轉為強化監管
，PEP將推動國家治理現代化改革不斷前行。

六是PEP是shi中zhong國guo實shi現xian新xin型xing城cheng鎮zhen化hua的de不bu可ke逆ni轉zhuan的de政zheng策ce選xuan擇ze。新xin型xing城cheng鎮zhen化hua是shi中zhong國guo既ji定ding的de發fa展zhan方fang針zhen，過guo去qu地di方fang政zheng府fu推tui動dong城cheng鎮zhen化hua的de時shi候hou有you兩liang條tiao路lu，分fen別bie是shi土tu地di財cai政zheng和he利li用yong政zheng府fu信xin用yong舉ju債zhai
，現xian在zai這zhe兩liang條tiao路lu基ji本ben都dou不bu通tong。PEP的實踐證明


，與傳統的土地財政、地方融資平台、政府購買服務等政府投融資方式相比，PEP是負麵作用最小的政策。要盤活資本搞新型城鎮化
，通道就隻有PEP
，這是不可逆轉的政策選擇。如果PEPdefazhantongdaobuchang，namedifangzhengfuyaomechediyanqixigubuzaigaojichusheshijianshe，yaomezhonghuigezhongweifaweiguimoshidelaoluzi，rangzhaiwufengxianzaianchujilei。

四
、完善PEP：尋求改革的螺旋上升路徑

在中國，PEP生發自PPP，但已經根據中國的國情演變為更具有包容性的概念，是中國四年來偉大的社會實踐的成果。中國的PEP和國外的PPP不一樣
，不能簡單的拿國際PPP的標杆來衡量中國的PPP，隻要這種模式比過去的政府投融資模式有進步，就應該在總結經驗教訓的基礎上不斷完善並推廣
，而不是糾結於PEP到底是不是國外的PPP。隻有這樣，中國才能為世界PPP的發展做出貢獻。

我們認為，PEP的發展在大方向上沒有錯，在技術上可以持續不斷的進行優化。完善PEP可從四個大的方麵著手。

一是完善PEP內部的分類管理體係。PEP內部的PSP、PCPP和PIPP因社會資本方承擔風險能力的不同，適用範圍也不同。站在PPP的視角下，很多邊界範圍不清晰的項目根本不具有可操作性，但是在PEP的視角下，項目邊界不清晰造成的風險是國有企業能夠承擔的風險。行政機關在對PEP進行監管時，可采用差異化的監管手段進行監管

，以維係PEP的市場活力。

二是完善PEP的競爭規則。PEPdeshengminglizaiyujingzheng
，zhezhongjingzhengjibaokuobutongleixingshehuizibenzhijiandejingzheng，yebaokuotongleishehuizibenzhijiandejingzheng。yaoshixianzhezhongjingzhengxiaoguo，jiuxuyaocaigouzhidugeiyubutongleixingdeshehuizibentongtaijingzhengdekongjian，rangshehuizibengenjuzishendetiaojian
，jiedingzijinenggoujieshoudefengxianchengdu，bingxiangyingdegeichubaojiashuiping。

三是完善PEP的配套政策。目前在項目可行性決策、采購政策、稅收政策、預算管理、價格體係等各個層麵都存在與PEP發展不相匹配的結節性問題。在大的政策方向達成共識之後，需要政府各部門強化研究，通力合作，解決實踐層麵的政策梗阻。

四是加強PEP的理論研究。中國的政府與社會資本合作是以經典PPP理論為基礎發展起來的，隨著國外PPP理論的不斷演變和中國實踐的豐富
，中國的PEP亟需一套紮根中國國情的理論來指導，否則對PEP的認識和規範就會陷入混亂。這也是本文

理想的改革應該是一個螺旋式上升的過程
，而不應是左右搖擺
、低水平重複的過程。當我們站在PEP的角度來審視中國政府與社會資本的合作，可以看到PEP所走的路是符合中國國情的正確方向。與其緣木求魚、另辟蹊徑

，不如鍥而不舍、攻堅克難，集中力量攻克PEP推動過程中的體製性障礙，用中國成功的發展模式為世界PPP理論和實踐的拓展做出貢獻。

（作者：金永祥 大嶽谘詢公司董事長；宋雅琴 大嶽基礎設施研究院副院長；滿慶鵬 哈爾濱工業大學土木工程學院建設管理係主任

；周林潔 大嶽谘詢公司合作發展部總監）