中國式PPP的願景：從融資模式到經濟政策再到治理理念

中國式PPP的願景：從融資模式到經濟政策再到治理理念

金永祥 宋雅琴 章喻婕

PPP在中國興起於上世紀八十年代中期
，到目前已經曆了五個發展階段。自最初的探索、試點到2003年建設部大力推廣，PPP迎來首個上升期，並呈現出明顯的市場經濟業態；2008年金融危機發生，“四萬億”救市計劃的出台對PPP造成了極大衝擊；PPP再一次迎來高潮出現在十八大以後，2014年以來，中央政府以化解地方債務風險、解決新型城鎮化建設融資問題、推動財政體製和投融資體製改革以及推進國家治理現代化為主旨來推動PPP，PPP進入到了全麵普及的第五階段。經過近四年全國範圍內廣泛鋪開，截至2017年末，全國PPP綜合信息平台管理庫項目一度達到7,137個，落地項目2,729個，落地投資額4.6萬億元；但2018年以後，伴隨財辦金〔2017〕92號文、國資發財管〔2017〕192號文、銀發〔2018〕106號資管新規對PPP項目入庫

、投資、融資端的全麵收緊，PPP再次遇冷。在2018年下半年有關政府部門對相關政策的製定和執行情況進行反思，PPP又得到了政策支持，但有關各方在受到驚嚇之後已畏縮不前。加之2019年地方政府專項債得到大力推廣
，PPP又一次麵臨生存危機。

PPP在我國三十多年的發展可謂一波三折
，PPP政策忽冷忽熱、不斷搖擺。對於地方政府及國有企業來說
，他們會天然偏向於舒適的傳統投融資體製帶來的便利。隨著相關部門不斷增強對PPP的行政性約束，PPP的複雜性與不穩定性加深了政府與市場對於PPP的疑慮，對PPP產生了傷害。在PPP發展高峰時期
，我們已經觀察到傳統國有企業在受到市場改革壓力之下
，主動改革的積極性提高——在央企層麵
，企業注意到市場對於強運營的需求，開始考慮成立專業化的全國性基礎設施建設運營企業集團深耕行業
；zaidifangguoqicengmian，difangrongzipingtaigongsizaibeiqieduanzhengfurongzizhinengzhihoukaishisikaozhuanxingdefangxiang。raner
，houlaizhengcebianhuazaicijihuoledifangrongzipingtaiduiyuzhengfudeyilai，shichangzaiwufapanduanzhengcedaoxiangdeshihouxuanzezhuzuguanwang，erPPP市場的萎縮把地方政府重新推回土地財政、專項債融資

、用平台投資、當地國企運營的老路上去，各種政府違規舉債手段又卷土重來
，伴隨專項債帶來的隱性債務風險，造成中國經濟更大的不確定性。

在(zai)當(dang)前(qian)形(xing)勢(shi)下(xia)，必(bi)須(xu)清(qing)醒(xing)地(di)認(ren)識(shi)到(dao)，任(ren)何(he)政(zheng)策(ce)手(shou)段(duan)都(dou)無(wu)法(fa)全(quan)麵(mian)應(ying)對(dui)紛(fen)繁(fan)複(fu)雜(za)的(de)社(she)會(hui)需(xu)求(qiu)，但(dan)發(fa)揮(hui)政(zheng)策(ce)優(you)勢(shi)，彌(mi)補(bu)政(zheng)策(ce)短(duan)板(ban)，讓(rang)政(zheng)策(ce)的(de)執(zhi)行(xing)具(ju)有(you)可(ke)持(chi)續(xu)性(xing)和(he)可(ke)預(yu)測(ce)性(xing)，要(yao)比(bi)在(zai)政(zheng)策(ce)取(qu)得(de)一(yi)定(ding)成(cheng)效(xiao)但(dan)仍(reng)需(xu)攻(gong)堅(jian)克(ke)難(nan)時(shi)不(bu)斷(duan)更(geng)換(huan)經(jing)濟(ji)政(zheng)策(ce)工(gong)具(ju)更(geng)利(li)於(yu)我(wo)國(guo)經(jing)濟(ji)持(chi)續(xu)健(jian)康(kang)穩(wen)定(ding)發(fa)展(zhan)。PPP不是一個毫無瑕疵的最優政策
，但幾十年的實踐證明
，相比其他政策而言，它是負麵作用最小的。有關各方對PPP願景的認識還不清晰
，導致缺少堅持推動PPP的戰略定力，其結果就是相關政策頻繁搖擺
，對PPP產生了傷害，並影響PPP在推進國家治理現代化方麵發揮應有作用。因此，深刻認識中國式PPP的願景與使命
，並堅定不移走中國式PPP發展道路是我國經濟高質量發展之必然選擇。《從PPP到PEP：探究政府和社會資本合作的本質》一文中，探討了中國式PPP已經不同於西方的PPP
，本質上是PEP（Public-Enterprise-Partnership），包括PPP和PSP（Public-SOE-Partnership）兩部分（如圖1所示）。考慮到學術界和實務界對於PPP的研究已經很多
，本文重點研究PSP的願景
，以解決全麵認識中國式PPP的問題。

圖1-1 PEP的基本體係

一、傳統模式下政府及國有企業麵臨的發展困境

在當前基礎設施投資增速回落
，經濟下行壓力加大，地方政府債務風險攀升的背景下，“穩增長，防風險

，確保經濟持續健康發展”的de目mu標biao對dui各ge級ji政zheng府fu及ji其qi國guo有you企qi業ye提ti出chu了le更geng高gao的de要yao求qiu。但dan在zai傳chuan統tong政zheng府fu投tou融rong資zi模mo式shi及ji當dang地di國guo有you企qi業ye運yun營ying體ti製zhi下xia，政zheng府fu及ji國guo有you企qi業ye正zheng麵mian臨lin以yi下xia發fa展zhan困kun境jing：

yishizhengfucaizhengzijinchijin，zhaiwuyalifanzhong，cunzaidaliangjijiantouzizijinquekou。jichusheshitouzishigaishanminshenghezhengfuladongdangdijingjifazhandezhongyaogongju，erzaijiangganggandebeijingxia，zhengfujichusheshitouzixuqiuyucaizhengzijinjinzhangzhijiandemaodunyuyanyulie。zairongzipingtaigongsi
、zhengfugoumaifuwushoudaoyangexianzhizhiqian
，difangzhengfutongguorongzipingtaigongsijizhengfugoumaifuwudengfangshijujieledaliangzhengfuzhaiwu
，daozhidifangzhengfuzhaiwufengxianbuduanfangdaqiehaizhaiyalirijianfanzhong，yincifangfanhuajiedifangzhengfuyinxingzhaiwuchengweidangxiayaowu，zhengfurongziqudaobeijinyibusuojin。danyucitongshi，weiquebaodifangjingjiyunxingzaiheliqujian

，difangzhengfuyoujixujujiaojichusheshilingyuduanban，baochiyouxiaotouzilidu。jinnianlaituixingdezhuanxiangzhaizhengce


，jiejuelebufenrongziwenti，quewufajiejuexiaolvhezhiliwenti，erqieqizishenzhixingguochengzhongde“一般債化”也存在隱性債務風險。總之，平衡穩增長與防風險的關係，成為各地政府投融資工作的難點。

二是融資平台公司的政府融資職能被依法叫停，地方融資平台公司的轉型迫在眉睫。為了防範地方政府債務風險進一步攀升，國發〔2014〕43haowenmingqueyaoqiubolirongzipingtaigongsizhengfurongzizhineng，zhegeichenglichuzhongweijianfuzhengfurongzijuzhaigongnengdedifangrongzipingtaigongsidailailejudadechongji。duoshurongzipingtaigongsishiyehuashuxingmingxian，conggongsirenshirenmiandaoyewujuecedouyuxingzhengshiyedanweiyimaixiangcheng。difangzhengfuweiledalifuchipingtaigongsifazhan，tongguoxiangpingtaigongsizhurutudi、gongyixingzichandengfangshizuodazichanguimo，zaitongguozhijieshouquandefangshixiangpingtaigongsichixugongyingjichusheshijigonggongfuwutouzijianshexiangmu
，bingjiangtouzijianchengdezichanzaicizhurupingtaigongsi，yishixianpingtaigongsitourongziyewubihuan
，chengjiugaogangganrongzi。dan“飯來張口，衣來伸手”完全依靠政府扶持的平台公司先天缺乏獨立經營能力，很容易出現預算軟約束、僵而不死

、無wu法fa破po產chan等deng傳chuan統tong國guo有you企qi業ye存cun在zai的de問wen題ti，很hen多duo平ping台tai公gong司si的de公gong司si治zhi理li能neng力li幾ji乎hu是shi空kong談tan。時shi至zhi今jin日ri
，上shang萬wan家jia融rong資zi平ping台tai公gong司si一yi旦dan脫tuo離li地di方fang政zheng府fu的de保bao護hu傘san，公gong司si經jing營ying將jiang難nan以yi為wei繼ji。

三(san)是(shi)施(shi)工(gong)企(qi)業(ye)特(te)別(bie)是(shi)央(yang)企(qi)麵(mian)臨(lin)轉(zhuan)型(xing)壓(ya)力(li)，亟(ji)需(xu)通(tong)過(guo)市(shi)場(chang)拓(tuo)展(zhan)提(ti)升(sheng)核(he)心(xin)競(jing)爭(zheng)力(li)。我(wo)國(guo)的(de)體(ti)製(zhi)決(jue)定(ding)了(le)央(yang)企(qi)手(shou)中(zhong)集(ji)聚(ju)了(le)全(quan)社(she)會(hui)的(de)各(ge)種(zhong)優(you)勢(shi)資(zi)源(yuan)，包(bao)括(kuo)資(zi)金(jin)、人才以及公共市場。這些資源如果能夠得到充分整合，則我國體製優勢就能夠充分發揮出來，但如果這些寶貴的資源都沉積在央企內部、低效運轉，則會造成資源的巨大浪費。國企的作用和發展問題，是中美貿易戰的焦點之一，解決好國企發展問題、發fa揮hui好hao國guo企qi的de作zuo用yong已yi經jing成cheng為wei國guo家jia的de戰zhan略lve問wen題ti。隨sui著zhe我wo國guo房fang地di產chan市shi場chang的de方fang向xiang日ri趨qu明ming確que，房fang地di產chan相xiang關guan的de建jian築zhu工gong程cheng量liang已yi經jing逐zhu步bu趨qu穩wen甚shen至zhi有you所suo萎wei縮suo
，施shi工gong企qi業ye特te別bie是shi央yang企qi麵mian臨lin從cong單dan純chun的de施shi工gong企qi業ye向xiang長chang期qi運yun營ying企qi業ye轉zhuan變bian的de壓ya力li，亟ji需xu通tong過guo新xin的de市shi場chang業ye態tai和he運yun營ying模mo式shi向xiang產chan業ye鏈lian上shang下xia遊you延yan伸shen，為wei企qi業ye轉zhuan型xing注zhu入ru活huo力li，提ti升sheng核he心xin競jing爭zheng力li。

二
、地方政府及國有企業如何通過PPP突破困境

政府及國有企業在當前形勢下，有必要轉變治理理念與治理方式，調整公共服務供給方式及企業戰略與經營模式，我們將通過SWOT分析法研究推動PPP將為政府及國有企業帶來的優勢（S）
、劣勢（W）
、機會（O）及威脅（T），尋求政府及國有企業突破上述困境的戰略路徑。

1. 政府

圖2-1 政府SWOT模型

如圖2-1所示，政府優勢在於通過製定規則和政策
，掌握市場開放的節奏
，集中力量辦大事，充分調動社會資源彌補自身不足
，並通過宏觀調控
、行(xing)政(zheng)監(jian)管(guan)防(fang)止(zhi)市(shi)場(chang)失(shi)靈(ling)
，維(wei)持(chi)社(she)會(hui)持(chi)續(xu)健(jian)康(kang)穩(wen)定(ding)發(fa)展(zhan)。但(dan)一(yi)旦(dan)政(zheng)府(fu)行(xing)為(wei)不(bu)受(shou)限(xian)製(zhi)，在(zai)基(ji)建(jian)帶(dai)動(dong)地(di)區(qu)經(jing)濟(ji)發(fa)展(zhan)的(de)政(zheng)治(zhi)任(ren)務(wu)下(xia)，政(zheng)府(fu)很(hen)難(nan)抑(yi)製(zhi)其(qi)盲(mang)目(mu)投(tou)資(zi)的(de)衝(chong)動(dong)
，這(zhe)很(hen)可(ke)能(neng)導(dao)致(zhi)大(da)量(liang)項(xiang)目(mu)自(zi)完(wan)工(gong)之(zhi)日(ri)起(qi)便(bian)被(bei)束(shu)之(zhi)高(gao)閣(ge)
，進(jin)而(er)造(zao)成(cheng)資(zi)源(yuan)浪(lang)費(fei)。此(ci)外(wai)，在(zai)建(jian)設(she)和(he)運(yun)營(ying)方(fang)麵(mian)
，政(zheng)府(fu)不(bu)專(zhuan)業(ye)、效率低
，且行政性壟斷造成市場割據、規模分散



，進而建設運營成本失控，運營質量難以保證。為打破傳統政府投融資模式下的惡性循環，走出政府財政困境，可通過PSP幫助政府用好國企資源，創新公共服務供給方式
，降低政府財政壓力，提高基礎設施及公共服務供給能力與供給質量。具體而言：

一是通過PPP抑製政府盲目投資衝動
，提高政府科學決策水平。自2014年以來全國PPP累計落地項目數5811個，總投資額8.8萬億（截至2019年6月底），實際完成投資約6萬億，平均每年實際投資約1萬億左右。相比其他政府投資工具
，PPP因落地慢、落地難一直飽受詬病，但在重大基礎設施投資決策環節，“又好又快”往往是個偽命題。實際上，這種“慢”的背後
，是在項目沒有政府信用擔保的情況下，社會資本和金融機構對項目必要性、合理性
、可行性進行了層層論證和審核
，這恰好說明PPP能neng夠gou利li用yong市shi場chang機ji製zhi將jiang社she會hui資zi本ben和he金jin融rong機ji構gou引yin入ru到dao決jue策ce機ji製zhi中zhong，從cong而er有you效xiao抑yi製zhi地di方fang政zheng府fu非fei理li性xing的de投tou資zi衝chong動dong
，過guo濾lv掉diao大da量liang非fei理li性xing決jue策ce的de形xing象xiang工gong程cheng，減jian少shao了le政zheng府fu決jue策ce失shi誤wu的de可ke能neng性xing，有you效xiao防fang範fan財cai政zheng支zhi出chu風feng險xian。

二是引入社會資本的資源，有效擴大公共產品的供給數量，形成新的供給方式。適度超前的公共基礎設施對經濟
、社會和民生的保障作用是顯著的。PPPyifangmiannenggouyouxiaodeyinruyangqiheguoqiyijiyuzhixiangpeitaodejinrongjigoudeziyuan，mibudangqiyusuanzijindebuzu，xingchengxindejichusheshihegonggongfuwudegonggeifangshi；另一方麵又通過財政承受能力論證有效控製PPPdetouziguimo

，shiqibuhuichaoyuezhengfuweilaidecaizhengzhifunengli，bimianlezhengfuzhaiwufengxianleiji。ciwai

，waibuzijindejieru
，youzhuyujiejuelishungonggongchanpinjiagedengtizhiwenti，jianggonggongtouzidewaibuxiaoyishiduneizhihua，shiyouxiandegonggongcailixiangruoshiquntiqingxie，tuijingonggongfuwudekechixufazhan。

三是充分調動市場主體的市場化

、專業化、規模化優勢，提高基礎設施及公共服務的供給質量與供給效率。依靠市場化的競爭機製
，PPP有助於打破地方行政性市場壟斷
，改變事業性質的落後管理方式

；有助於消除政府與企業合作過程中在服務定價和風險分擔方麵的信息不對稱
，充分挖掘市場主體的潛力
，爭取更有利於政府的合作條件；依靠合作方的專業化優勢，充分調動社會資本創新能力，開發項目新型經營模式
，實現資源優化配置與項目效益的最大化利用；利用央企和跨區域競爭國企的規模化優勢，可及時共享行業發展信息並實現技術進步，有效降低單個項目的建設運營成本。

四是充分發揮政府優勢，轉變政府職能
，提升政府治理能力現代化。在PPP模式下，政府與市場的邊界進一步明晰

，政府不再是項目投融資-建設-運營的直接負責單位
，而是重歸公共利益的代表者和監管者角色，將更多的精力放在項目決策
、投資人選擇
、合同管理、績效考核
、xiangmujianguanzhishang
，zhengfuzishendezhilinengliyejiangxiangyingdetigao。tongshi，zhengfuguanliguoyouqiyefangshiyecongchuantongdexingzhengguanlizhuanbianweiqiyueguanli，qiyuejingshenchengweiPPP為wei政zheng府fu帶dai來lai的de根gen本ben性xing改gai變bian。依yi靠kao契qi約yue這zhe一yi工gong具ju，政zheng府fu將jiang有you能neng力li整zheng合he各ge類lei資zi源yuan
，有you效xiao保bao證zheng當dang地di基ji礎chu設she施shi及ji公gong共gong服fu務wu的de高gao質zhi量liang供gong給gei，通tong過guo在zai當dang地di成cheng立li項xiang目mu公gong司si保bao證zheng當dang地di就jiu業ye與yu稅shui收shou，有you機ji結jie合he政zheng府fu宏hong觀guan調tiao控kong與yu市shi場chang調tiao節jie的de雙shuang重zhong效xiao能neng，打da造zao現xian代dai化hua行xing政zheng管guan理li模mo式shi，管guan出chu公gong平ping、管出效率
、管出活力。

2. 融資平台

圖2-2 融資平台SWOT模型

如圖2-2所suo示shi，地di方fang政zheng府fu融rong資zi平ping台tai的de核he心xin優you勢shi是shi其qi與yu地di方fang政zheng府fu之zhi間jian存cun在zai天tian然ran的de血xue緣yuan關guan係xi和he信xin任ren關guan係xi，地di方fang政zheng府fu融rong資zi平ping台tai對dui地di方fang政zheng府fu的de需xu求qiu與yu決jue策ce模mo式shi有you深shen刻ke的de理li解jie，但dan同tong時shi這zhe種zhong關guan係xi也ye是shi一yi種zhong雙shuang刃ren劍jian，容rong易yi導dao致zhi融rong資zi平ping台tai在zai決jue策ce
、經營
、承擔責任和風險方麵全部依賴地方政府，缺乏獨立經營的能力，缺乏相應的市場競爭能力。PPP有助於幫助地方政府融資平台實現轉型。

一是被動轉型，切實履行政府出資人代表的職責。本級政府通過PPP開放了本級基礎設施投資市場之後，融資平台公司不能做本級政府PPP項目的社會資本方，留給融資平台的隻剩下本級政府出資人代表的職能，這在某種程度上截斷了融資平台傳統的“政府授權-依托政府信用融資-負債做大資產”的(de)發(fa)展(zhan)路(lu)徑(jing)。要(yao)承(cheng)擔(dan)起(qi)政(zheng)府(fu)出(chu)資(zi)人(ren)代(dai)表(biao)的(de)職(zhi)能(neng)
，要(yao)求(qiu)融(rong)資(zi)平(ping)台(tai)一(yi)是(shi)要(yao)協(xie)助(zhu)政(zheng)府(fu)做(zuo)好(hao)項(xiang)目(mu)的(de)前(qian)期(qi)工(gong)作(zuo)，履(lv)行(xing)好(hao)政(zheng)府(fu)方(fang)在(zai)項(xiang)目(mu)執(zhi)行(xing)過(guo)程(cheng)中(zhong)的(de)應(ying)盡(jin)義(yi)務(wu)，如(ru)征(zheng)地(di)拆(chai)遷(qian)等(deng)；二是要把握好與社會資本合作的關係，一方麵要確保PPP項目實現既定的公共目標，另一方麵作為股東和投資人代表從社會資本身上學到其項目管理
、公司治理
、合同管理和項目運營等多方麵能力
，並進一步轉化為自身業務轉型的動力。

二是主動轉型，到本級政府以外的PPP市場尋找機會。PPP為融資平台關閉了本級本地政府市場的同時，又為其提供了擔任本級政府以外PPP項目社會資本的機會。融資平台可以充分挖掘自身的傳統優勢，通過與其他企業組成聯合體
、內部重組
、對外並購的方式增強自身投資
、建設

、運營實力。在這方麵

，北京基礎設施投資有限公司

、深圳水務有限公司
、上海城投有限公司、天津創業環保集團股份有限公司、綠色動力環保集團股份有限公司等都是成功轉型的例子。

3. 央企

圖2-3 央企SWOT模型

在(zai)我(wo)國(guo)經(jing)濟(ji)體(ti)製(zhi)之(zhi)下(xia)，央(yang)企(qi)具(ju)有(you)較(jiao)強(qiang)的(de)融(rong)資(zi)能(neng)力(li)與(yu)資(zi)源(yuan)優(you)勢(shi)，並(bing)經(jing)過(guo)長(chang)期(qi)發(fa)展(zhan)積(ji)累(lei)了(le)大(da)批(pi)專(zhuan)業(ye)人(ren)才(cai)。但(dan)央(yang)企(qi)主(zhu)力(li)多(duo)是(shi)靠(kao)施(shi)工(gong)起(qi)家(jia)，業(ye)務(wu)形(xing)態(tai)較(jiao)為(wei)單(dan)一(yi)。在(zai)當(dang)前(qian)施(shi)工(gong)業(ye)務(wu)緊(jin)縮(suo)的(de)形(xing)勢(shi)下(xia)，央(yang)企(qi)可(ke)通(tong)過(guo)PPP開拓業務市場
，借助PPP帶來的規模化和專業化效應，向提升國家基礎設施的建設運營效率，增強企業核心競爭力。

一是通過PPP拓展業務領域
，推動央企規模化和國際化，實現公司戰略轉型。其一是擴大企業經營業務。單一的經營業務在當前施工業務緊縮、經濟下行的背景下已不足以支撐國有企業穩定持續發展，國有企業可借助PPP實shi現xian從cong項xiang目mu施shi工gong至zhi項xiang目mu全quan生sheng命ming周zhou期qi管guan理li的de轉zhuan型xing，使shi得de國guo有you企qi業ye從cong以yi往wang單dan一yi承cheng接jie施shi工gong業ye務wu向xiang前qian延yan伸shen至zhi投tou融rong資zi板ban塊kuai，向xiang後hou至zhi運yun營ying板ban塊kuai，有you效xiao拉la長chang業ye務wu鏈lian條tiao，拓tuo寬kuan盈ying利li增zeng長chang來lai源yuan
，實shi現xian可ke持chi續xu發fa展zhan。其qi二er是shi擴kuo大da企qi業ye規gui模mo。在zaiPPP模式推廣之前，我國各地區汙水、供水、垃圾處理、河道治理等基礎設施及公共服務項目多數由當地企業承攬，整體而言，技術落後、信息封閉、管理低效。而PPP模(mo)式(shi)有(you)效(xiao)打(da)破(po)了(le)地(di)方(fang)割(ge)據(ju)，為(wei)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)提(ti)供(gong)了(le)進(jin)入(ru)原(yuan)本(ben)封(feng)閉(bi)的(de)地(di)方(fang)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)市(shi)場(chang)的(de)通(tong)道(dao)，央(yang)企(qi)或(huo)地(di)方(fang)國(guo)企(qi)一(yi)旦(dan)把(ba)握(wo)好(hao)這(zhe)一(yi)市(shi)場(chang)紅(hong)利(li)，從(cong)他(ta)們(men)當(dang)中(zhong)極(ji)有(you)可(ke)能(neng)湧(yong)現(xian)出(chu)世(shi)界(jie)級(ji)的(de)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)巨(ju)頭(tou)，這(zhe)將(jiang)為(wei)央(yang)企(qi)積(ji)極(ji)參(can)與(yu)一(yi)帶(dai)一(yi)路(lu)事(shi)業(ye)
、走向國際化奠定堅實的基礎。

二是通過PPP提升企業專業化水平，增強央企核心競爭力。央企融資能力強是其參與PPP項目的絕對優勢，但要提升企業的綜合競爭能力，實現企業的戰略轉型，仍需要提升主營業務能力以獲取市場信任。央企通過PPP承攬各地基礎設施及公共服務項目已逐漸形成規模化態勢，一旦企業獲得充足的市場資源，就有足夠的動力加大融資模式創新、技ji術shu研yan發fa創chuang新xin和he管guan理li創chuang新xin，因yin為wei其qi規gui模mo效xiao應ying能neng夠gou大da大da提ti升sheng研yan發fa和he創chuang新xin的de邊bian際ji效xiao應ying。此ci外wai

，當dang一yi家jia央yang企qi有you數shu十shi個ge甚shen至zhi上shang百bai個ge同tong類lei型xing的de項xiang目mu在zai運yun營ying時shi
，運yun營ying管guan理li的de成cheng功gong經jing驗yan能neng夠gou更geng加jia快kuai速su的de在zai企qi業ye內nei部bu進jin行xing擴kuo散san，從cong而er實shi現xian企qi業ye經jing營ying效xiao率lv的de整zheng體ti提ti升sheng。對dui於yu央yang企qi來lai說shuo，隻zhi要yao大da力li發fa揮hui專zhuan業ye人ren才cai優you勢shi，充chong分fen調tiao動dong可ke用yong資zi源yuan，實shi現xian技ji術shu創chuang新xin升sheng級ji，達da到dao從cong量liang變bian到dao質zhi變bian的de轉zhuan換huan
，就jiu能neng夠gou實shi現xian項xiang目mu全quan生sheng命ming周zhou期qi管guan理li能neng力li的de提ti升sheng並bing獲huo得de更geng好hao的de投tou資zi收shou益yi。央yang企qi的de成cheng功gong將jiang直zhi接jie推tui動dong高gao質zhi量liang發fa展zhan和he國guo家jia治zhi理li現xian代dai化hua等deng戰zhan略lve目mu標biao的de實shi現xian。

三、中國式PPP的願景

PPP經過多年推廣
，適用範圍從傳統的市政公用、交通
、環保等領域全麵擴展到農林、教育、文體、城市綜合開發、旅遊、能源等領域

，累計在庫項目9000餘個，投資額13.6萬億元左右。PPP的應用範圍之廣、規(gui)模(mo)之(zhi)大(da)

，意(yi)味(wei)著(zhe)
，在(zai)中(zhong)國(guo)，政(zheng)府(fu)和(he)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)合(he)作(zuo)發(fa)生(sheng)了(le)從(cong)量(liang)到(dao)質(zhi)的(de)變(bian)化(hua)

，不(bu)再(zai)僅(jin)僅(jin)是(shi)進(jin)入(ru)中(zhong)國(guo)時(shi)的(de)一(yi)種(zhong)項(xiang)目(mu)層(ceng)麵(mian)的(de)融(rong)資(zi)工(gong)具(ju)，近(jin)年(nian)來(lai)已(yi)經(jing)上(shang)升(sheng)到(dao)國(guo)家(jia)的(de)宏(hong)觀(guan)經(jing)濟(ji)政(zheng)策(ce)

，未(wei)來(lai)PPP仍reng將jiang繼ji續xu前qian行xing
，並bing且qie在zai前qian行xing的de過guo程cheng中zhong逐zhu漸jian鞏gong固gu國guo家jia治zhi理li理li念nian，成cheng為wei中zhong國guo特te色se社she會hui主zhu義yi製zhi度du的de組zu成cheng部bu分fen。將jiang來lai，政zheng府fu的de各ge項xiang事shi業ye無wu論lun是shi否fou以yi“PPP”的麵貌呈現
，近幾年經過PPP訓練的各種專業人才包括公務員都將把PPP蘊含的運作方式

、監管體係

、契約精神貫徹下去

，使PPP對我國國家治理體係
、治理結構
、治理能力與治理方式帶來深遠的影響。

第一，PPP成為實現國家治理現代化的重要推手。PPP自進入中國後到2013年這一階段是一種投融資模式，2014年以來的大規模發展使PPP上升為經濟政策，未來其將進一步變成國家治理理念
，並將全麵深刻的影響我國的投資體製、預算管理體製
、采購管理體製以及行業監管體製。在投資體製改革方麵，PPP真正實現了在公共基礎設施投資領域讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用，對傳統的政府投資決策模式進行了重大優化；在預算管理體製改革方麵，PPP改變了公共財政的投入方式，從補建設到補運營，從事後被動接受到事前主動算準財政承受能力
；在采購管理體製改革方麵，PPP將傳統的政府采購從貨物、工程、服務的采購延展到投資人的選擇
，將績效付費引入政府采購領域，為政府有效控製項目的付費壓力提供了決策依據；此外
，在行業監管層麵
，PPPrangxingyezhuguanbumencongzhongjianshezhuanweizhongyunying
，congantourufufeizhuanweianjixiaofufei，congqinzicaodaozhuanweiqianghuajianguan。zhexiechengjiuyicongshichangjingjihekexueguanlifangmianzhongsulegongwurenyuandejiazhitixihefangfalun，shijingjizhengcegengjiediqi，bijiangduizhengfuyunzuochanshengguangfanershenkedeyingxiang，jiangtuidongguojiazhilixiandaihuagaigebuduanqianxing。

第二，PPPchengweitigonggonggongchanpinhefuwudegaozhiliangfazhanfangshi。gaozhiliangfazhanyaoqiuyigonggeicejiegouxinggaigeweizhuxian
，tuijinfazhanmoshiconggaosuzengchangzhuanweigaozhiliangfazhan。zaigonggeice，PPP以(yi)市(shi)場(chang)化(hua)為(wei)導(dao)向(xiang)，通(tong)過(guo)建(jian)立(li)全(quan)國(guo)統(tong)一(yi)的(de)開(kai)放(fang)市(shi)場(chang)，引(yin)入(ru)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)和(he)金(jin)融(rong)機(ji)構(gou)等(deng)市(shi)場(chang)化(hua)力(li)量(liang)的(de)競(jing)爭(zheng)
，打(da)破(po)了(le)原(yuan)有(you)的(de)行(xing)政(zheng)壟(long)斷(duan)壁(bi)壘(lei)，擴(kuo)大(da)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)和(he)公(gong)共(gong)服(fu)務(wu)的(de)有(you)效(xiao)供(gong)給(gei)。在(zai)需(xu)求(qiu)側(ce)
，PPPchongfenfahuishichangzaipeizhiziyuanzhongdejuedingxingzuoyong
，yizhidifangzhengfumangmutouzichongdong，tongguoshichangxuanzedaobidifangzhengfutishengxiangmujuecelunzhengzhiliangyijigonggongchanpindejiansheheyunyingzhiliang，youxiaokongzhichengben。yucitongshi，PPP充分利用我國國有企業為主體的優勢，充分利用國企對地方政府的包容性
，引入社會資本的市場化、專zhuan業ye化hua和he規gui模mo化hua，從cong整zheng體ti上shang提ti升sheng了le基ji礎chu設she施shi領ling域yu的de市shi場chang競jing爭zheng程cheng度du，促cu進jin了le市shi場chang主zhu體ti的de技ji術shu研yan發fa水shui平ping和he綜zong合he管guan理li水shui平ping，提ti高gao了le政zheng府fu基ji礎chu設she施shi及ji公gong共gong服fu務wu供gong給gei質zhi量liang，更geng好hao滿man足zu廣guang大da人ren民min群qun眾zhong的de需xu要yao，促cu進jin經jing濟ji社she會hui持chi續xu健jian康kang發fa展zhan。

第三，PPP成為國有企業轉型升級的動力源泉。黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義製度、推進國家治理體係和治理能力現代化若幹重大問題的決定》，決議提出要毫不動搖鞏固和發展公有製經濟，具體包括：“探索公有製多種實現形式，推進國有經濟布局優化和結構調整，發展混合所有製經濟，增強國有經濟競爭力、創新力
、控製力
、影響力、抗風險能力，做強做優做大國有資本。深化國有企業改革

，完善中國特色現代企業製度。”PPP為國有企業的上述改革方向提供了全麵的實現路徑。對於地方國企而言
，麵對PPP提供的轉型機會，要麼轉型承擔政府出資人代表的職能，回歸守夜人的角色，要麼主動出擊

，徹底轉型為市場化國企
，在廣闊的PPP市場之中紮根立足。無論走哪條路線，都是從根本上理順了地方政府與本級平台公司和當地國有企業的關係。對於央企而言，PPP為央企打開了進入地方基礎設施投資、建設
、運營的大門。PPP為央企基於全國市場實現規模化、全quan產chan業ye鏈lian化hua乃nai至zhi國guo際ji化hua的de戰zhan略lve轉zhuan型xing提ti供gong了le豐feng厚hou的de土tu壤rang
，並bing為wei後hou基ji礎chu設she施shi時shi代dai央yang企qi的de長chang期qi可ke持chi續xu發fa展zhan創chuang造zao了le條tiao件jian。假jia以yi時shi日ri
，中zhong國guo將jiang培pei育yu出chu一yi大da批pi世shi界jie級ji的de基ji礎chu設she施shi企qi業ye。此ci外wai，PPP還為探索國企的混合所有製改革開辟了一條路徑。在PPP實踐中，聯合體參與PPP項目競爭是常態
，而多數聯合體都是由不同所有製企業所組成
，因此PPP項目公司很多都是混合所有製企業，這種混改的模式有效實現了各方的強強聯手
、優勢互補
，不同於形形色色的拉郎配，具有頑強的生命力。

第四，PPP成(cheng)為(wei)金(jin)融(rong)業(ye)以(yi)市(shi)場(chang)化(hua)的(de)方(fang)式(shi)服(fu)務(wu)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)投(tou)融(rong)資(zi)的(de)助(zhu)力(li)器(qi)。長(chang)期(qi)以(yi)來(lai)，政(zheng)府(fu)信(xin)用(yong)是(shi)金(jin)融(rong)機(ji)構(gou)判(pan)斷(duan)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)項(xiang)目(mu)風(feng)險(xian)的(de)決(jue)定(ding)性(xing)條(tiao)件(jian)
，造(zao)成(cheng)了(le)我(wo)國(guo)金(jin)融(rong)市(shi)場(chang)主(zhu)體(ti)信(xin)用(yong)與(yu)項(xiang)目(mu)信(xin)用(yong)間(jian)的(de)不(bu)平(ping)衡(heng)發(fa)展(zhan)
，金(jin)融(rong)機(ji)構(gou)既(ji)沒(mei)培(pei)養(yang)出(chu)判(pan)斷(duan)項(xiang)目(mu)風(feng)險(xian)的(de)能(neng)力(li)，也(ye)沒(mei)建(jian)立(li)起(qi)了(le)解(jie)項(xiang)目(mu)真(zhen)實(shi)信(xin)息(xi)的(de)途(tu)徑(jing)。這(zhe)種(zhong)金(jin)融(rong)體(ti)製(zhi)盡(jin)管(guan)在(zai)某(mou)個(ge)階(jie)段(duan)曾(zeng)發(fa)揮(hui)過(guo)一(yi)定(ding)的(de)作(zuo)用(yong)，但(dan)這(zhe)種(zhong)扭(niu)曲(qu)的(de)關(guan)係(xi)和(he)積(ji)累(lei)的(de)債(zhai)務(wu)已(yi)經(jing)成(cheng)為(wei)政(zheng)府(fu)和(he)金(jin)融(rong)機(ji)構(gou)共(gong)同(tong)的(de)係(xi)統(tong)性(xing)風(feng)險(xian)隱(yin)患(huan)
，嚴(yan)重(zhong)影(ying)響(xiang)我(wo)國(guo)經(jing)濟(ji)長(chang)期(qi)健(jian)康(kang)發(fa)展(zhan)。PPP在切斷政府違規擔保的同時，建立起項目信息公開平台
，為金融機構收集項目信息創造條件。PPP較其他經濟政策工具在信息公開層麵已大幅提升，項目信息全麵覆蓋項目的全生命周期，公開及時、真實全麵。PPP鼓gu勵li項xiang目mu融rong資zi，這zhe迫po使shi金jin融rong機ji構gou必bi須xu管guan控kong風feng險xian，加jia強qiang自zi身shen能neng力li建jian設she
，不bu再zai依yi賴lai政zheng府fu信xin用yong進jin行xing決jue策ce

，而er是shi有you效xiao整zheng合he項xiang目mu信xin息xi判pan斷duan項xiang目mu盈ying利li能neng力li及ji還hai款kuan能neng力li，主zhu動dong識shi別bie、管guan理li項xiang目mu風feng險xian，實shi現xian從cong政zheng府fu信xin用yong到dao項xiang目mu信xin用yong的de轉zhuan變bian
，真zhen正zheng通tong過guo市shi場chang機ji製zhi強qiang化hua金jin融rong業ye風feng控kong，減jian少shao係xi統tong性xing金jin融rong風feng險xian發fa生sheng的de可ke能neng性xing。隻zhi有you如ru此ci
，中zhong國guo的de金jin融rong企qi業ye才cai有you能neng力li參can與yu激ji烈lie的de國guo際ji競jing爭zheng，中zhong國guo才cai能neng出chu現xian不bu僅jin大da而er且qie強qiang的de世shi界jie級ji金jin融rong機ji構gou。

第五，PPP成為提高政府專項債券使用效率的好幫手。目前，PPP與地方政府債包括專項債是地方政府基礎設施投融資僅存的合規方式。與PPP的項目決策機製受製於社會資本和金融機構不同
，專項債的決策
，隻有政府自己，很難形成約束機製。PPP在過去六年間積累的豐富經驗能夠為專項債改革提供強有力的支撐。一是PPP的管理方式具有借鑒意義。PPP建立起一套完善的項目監管體係，包括對項目前期工作的重視、對項目執行過程的標準化流程管理、按效付費的績效管理製度以及全生命周期的信息公開等，專項債製度建設過程中可以借鑒。二是PPP和(he)專(zhuan)項(xiang)債(zhai)可(ke)以(yi)實(shi)現(xian)有(you)效(xiao)的(de)結(jie)合(he)。目(mu)前(qian)，專(zhuan)項(xiang)債(zhai)發(fa)行(xing)主(zhu)要(yao)依(yi)靠(kao)省(sheng)級(ji)財(cai)政(zheng)信(xin)用(yong)擔(dan)保(bao)以(yi)及(ji)借(jie)新(xin)還(hai)舊(jiu)的(de)製(zhi)度(du)托(tuo)底(di)，債(zhai)券(quan)投(tou)資(zi)人(ren)罕(han)有(you)關(guan)注(zhu)項(xiang)目(mu)現(xian)金(jin)流(liu)預(yu)測(ce)的(de)真(zhen)實(shi)性(xing)和(he)準(zhun)確(que)性(xing)，這(zhe)使(shi)得(de)專(zhuan)項(xiang)債(zhai)在(zai)實(shi)操(cao)中(zhong)出(chu)現(xian)“一般債化”的問題，極易形成新的隱形債務。PPP對接真實的市場主體，一旦專項債和PPP結合，將專項債資金用於PPP項目的政府方出資或通過政府轉貸的方式用於PPP項目的融資
，那麼專項債對項目現金流的預測就必須得到社會資本、項目融資方的共同認可，否則專項債部分的測算失誤就會危及整個項目的運轉。這能倒逼專項債資金的使用更加合規、高效。三是PPP已經為政府投融資領域培養了一大批人才
，包括政府公務人員、社會資本
、金(jin)融(rong)機(ji)構(gou)和(he)中(zhong)介(jie)機(ji)構(gou)，這(zhe)些(xie)機(ji)構(gou)經(jing)曆(li)過(guo)了(le)政(zheng)策(ce)的(de)調(tiao)整(zheng)，經(jing)受(shou)住(zhu)了(le)市(shi)場(chang)化(hua)波(bo)動(dong)的(de)震(zhen)蕩(dang)
，當(dang)他(ta)們(men)為(wei)專(zhuan)項(xiang)債(zhai)業(ye)務(wu)提(ti)供(gong)服(fu)務(wu)的(de)時(shi)候(hou)
，會(hui)更(geng)敬(jing)畏(wei)市(shi)場(chang)並(bing)具(ju)有(you)長(chang)遠(yuan)的(de)目(mu)光(guang)。

第六，PPP成為相關行業全麵提升專業能力的帶動者。PPP的成功離不開諸多專業領域谘詢機構的協同發展，也離不開各種分包公司的積極參與。PPP項目的全生命周期涉及諸多谘詢服務機構，從前期的規劃顧問、工程技術谘詢顧問
、財務顧問、造價顧問、法律顧問、采購代理機構到後期的監理單位、審計機構、合同管理顧問
、績效管理顧問等等。PPP監管的高標準

、透tou明ming化hua也ye將jiang對dui相xiang關guan第di三san方fang機ji構gou的de專zhuan業ye能neng力li和he服fu務wu質zhi量liang提ti出chu更geng高gao的de要yao求qiu，推tui動dong他ta們men提ti升sheng專zhuan業ye水shui平ping

，改gai進jin服fu務wu質zhi量liang。隻zhi有you能neng幫bang助zhu政zheng府fu和he社she會hui資zi本ben實shi現xian其qi參can與yuPPP願景的第三方機構才能生存和發展，才是市場上真正需要的第三方機構。這樣的專業谘詢機構將與PPP形成良性互動關係，實現共生共發展。

四、PPP的完善與優化建議

為達成PPP願景
，充分發揮PPP優勢，需要正確認識PPP、真正理解PPP，按照PPP的邏輯去執行PPP項目。結合當下中國PPP實踐，我們認為，PPP的實施還應當從以下幾個方麵去完善：

一是加強國有企業監管。國有企業相較於民營企業而言

，其與政府之間有著天生的“血緣關係”
，也就意味著國有企業在地方政府麵前更受到偏愛，更享有議價權。一旦國有企業通過PPP形(xing)成(cheng)區(qu)域(yu)壟(long)斷(duan)或(huo)者(zhe)行(xing)業(ye)壟(long)斷(duan)，將(jiang)可(ke)能(neng)濫(lan)用(yong)壟(long)斷(duan)地(di)位(wei)擾(rao)亂(luan)市(shi)場(chang)正(zheng)常(chang)秩(zhi)序(xu)，破(po)壞(huai)合(he)同(tong)規(gui)則(ze)，提(ti)高(gao)市(shi)場(chang)定(ding)價(jia)
，排(pai)擠(ji)民(min)營(ying)企(qi)業(ye)，造(zao)成(cheng)政(zheng)府(fu)成(cheng)本(ben)上(shang)升(sheng)
，有(you)效(xiao)投(tou)資(zi)不(bu)足(zu)，經(jing)濟(ji)發(fa)展(zhan)疲(pi)軟(ruan)。因(yin)此(ci)
，在(zai)促(cu)進(jin)我(wo)國(guo)國(guo)有(you)企(qi)業(ye)做(zuo)大(da)做(zuo)強(qiang)的(de)同(tong)時(shi)
，有(you)必(bi)要(yao)進(jin)一(yi)步(bu)強(qiang)化(hua)公(gong)平(ping)競(jing)爭(zheng)的(de)選(xuan)擇(ze)機(ji)製(zhi)，加(jia)強(qiang)對(dui)服(fu)務(wu)質(zhi)量(liang)、服務普惠性和服務價格的監管，完善項目合同格式條款，加強項目信息公開，並落實反壟斷監督職責
，力求為PPP創建一個穩定、公平、透明、開放的營商環境。

二是實現市場充分競爭。眾多PPP項目實踐證明
，隻有競爭才能帶來效率。而市場上出現的一些高成本的PPP項目根源就在於缺乏競爭。對於政府來說，應當消除地方保護，給予國有企業、民營企業、外資企業同台競爭的空間，結合項目需求
，合理選擇政府采購方式，綜合考慮企業專業資質
、技術能力、管理經驗和財務實力等因素合理設置社會資本的資格條件及評審因素

，通過市場競爭實現PPP的初衷。

三是保持政策彈性和穩定性
，因地製宜。目前我國仍采用10%的財政承受能力作為統一紅線，其初衷在於防範財政支出風險
，但10%的上限是否能使各地區財政支出風險與PPP投資增長間的平衡達到最優值得商榷。再者，通過剛性的資本金比例來約束PPP的規模，效果也並不理想。總體來說，我們認為PPP政策的製定應盡量避免一刀切式的粗放行政管理，要賦予政策執行的彈性，給予PPP參與者因地製宜優化的空間，發揮市場的機製和作用
；政策製定者要保證政策的穩定性，並明確建立“法不溯及既往”的政策執行原則，以維護合理的市場預期；同時
，政策的執行者也應當靈活理解政策條文，始終把握好政策執行力度
，以政策目的為導向指導項目實踐。

四是要加快價格和收費製度改革。PPP項目多為公益性項目，具有效益外溢的特征，將一部分外部效益內置化是改革的必然方向，否則PPP將陷入不可持續的困境。目前
，價格機製是扼住PPP項目成敗乃至行業發展潛力的關鍵因素。對於PPPxiangmu，ruguoxiangmudejiansheyunyingchengbenmeiyouzhijietixianzaishiyongzhedefufeishang，biranjiangtixianzaiyibanxingdeshuishoushang

，gebieshiyongzhedechengbenjiuhuibeiyibangongzhonglaifendan。womenjianyi，yinganzhaoshehuizibenfangyinglierbubaolideyuanzejijierwentuodetuidonggongyongshiyehegonggongfuwudejiagejizhigaige

，xiangshehuizibenshifangmingquedeshichangyuqi，tiaodongshehuizibencanyugongyongshiyedejijixing，tigaoPPP模式的可持續性。唯有如此，原本沒有收益的項目才能轉變為對社會資本和金融機構有吸引力的項目

，PPPcainengshixianzhenzhengdexiangmurongzi，guquantouzizhejiangbuqingzilai，fanrongdezichanzhengquanhuashichangyejiangzhirikedai。yucitongshi
，suizhejiagegaigedaowei，zhengfuyouxiandecailikeyixiangbunengshoufeidexiangmuheruoshiquntiqingxie
，zheyangjikeyituidongshehuijinbuhejingjifazhan，tigaoquanminshenghuozhiliang
，younengjianguruoshiquntidechengshounengli，shixianquanshehuidegongtongjinbu。