深度研究：政府基礎設施投融資模式與PPP

深度研究：政府基礎設施投融資模式與PPP

金永祥 宋雅琴

“十四五”期間，我國要構建係統完備、高效實用、智能綠色、anquankekaodexiandaihuajichusheshitixi。zaicailichijindeqingkuangxia

，xuanduixuanhaojichusheshitourongzimoshiduiyuwanchengzheyijianjuderenwujuyouzhongyaoyiyi。benyanjiudehexinguandianshi
，xianyouzhengfujichusheshitourongzitizhixia，tourongzigongjuyutourongzizhutizhijianbingmeiyouxingchengzuiyoupeizhi
，zhengfuduandezijinchengbenyoushiyuqiyeduandelixingtouzi、高效建設運營能力之間沒有實現有機融合，而解決之道是進一步推動PPP和專項債這兩大投融資工具的融合貫通，真正實現政府基礎設施投資的物有所值。

本研究共分三部分：

第一部分係統梳理我國基礎設施投融資主體從行政事業單位到市場化企業的演變過程；

第二部分詳細分析不同主體及其使用的投融資模式的市場化水平和風險分擔規律，並相應提出不同模式適宜的項目範圍；

第三部分提出地方政府基礎設施投融資改革的可行路徑，並著重對專項債與PPP這兩個主要工具的發展與融合給出政策建議。

政府基礎設施投融資主體分析

整體而言，承接政府基礎設施項目的主體有五大類，分別是政府機構、事業單位、地方政府融資平台、當地公益類國企和社會資本，社會資本可以進一步分為外企、民企和非當地政府控製的國有企業。本部分主要分析各投資主體所麵臨的監管環境演變。

政府機構

根據《政府投資條例》以及《國家發展改革委關於規範中央預算內投資資金安排方式及項目管理的通知》（發改投資規〔2020〕518號）
，政府直接投資的項目，應由政府有關機構或其指定、委托的機關、團體、事業單位等作為項目法人單位組織建設實施。這類項目的資金來源隻能是財政預算資金以及在債務限額之內發行的地方政府債券。我國《預算法》禁止地方政府及其所屬部門在地方政府債券之外以任何方式舉借債務，《擔保法》則禁止國家機關除了經國務院批準為使用外國政府或國際經濟組織貸款進行轉貸提供保證以外提供擔保。《財政部關於進一步規範和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》（財資〔2015〕90號）規定
，除法律另有規定外，各級行政單位不得利用國有資產對外擔保
，不得以任何形式利用占有、使用的國有資產進行對外投資。可見，除了地方政府債券，政府機構本身並不具有融資職能。

事業單位

事業單位曾經一度是政府基礎設施和公共服務項目承接主體
，也是投資的相關主體。自2011年國務院啟動事業單位改革以來，事業單位分類管理的路徑日漸清晰
，相應的事業單位投融資的界限也日漸明確。根據《國務院辦公廳關於印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》（國辦發〔2011〕37號）
，承擔行政職能的事業單位應逐步將行政職能劃歸行政機構
；從事生產經營活動的事業單位，要逐步轉企或撤銷；麵mian向xiang社she會hui提ti供gong公gong益yi服fu務wu和he為wei行xing政zheng機ji關guan行xing使shi職zhi能neng提ti供gong支zhi持chi保bao障zhang的de事shi業ye單dan位wei則ze保bao留liu在zai事shi業ye單dan位wei序xu列lie中zhong，並bing進jin一yi步bu細xi分fen為wei公gong益yi一yi類lei事shi業ye單dan位wei和he公gong益yi二er類lei事shi業ye單dan位wei。

公益一類事業單位，即承擔義務教育

、基礎性科研
、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的事業單位。這類單位不得從事經營活動，其宗旨、業務範圍和服務規範由國家確定。公益二類事業單位，即承擔高等教育、非fei營ying利li醫yi療liao等deng公gong益yi服fu務wu，可ke部bu分fen由you市shi場chang配pei置zhi資zi源yuan的de事shi業ye單dan位wei。這zhe類lei單dan位wei按an照zhao國guo家jia確que定ding的de公gong益yi目mu標biao和he相xiang關guan標biao準zhun開kai展zhan活huo動dong，在zai確que保bao公gong益yi目mu標biao的de前qian提ti下xia，可ke依yi據ju相xiang關guan法fa律lv法fa規gui提ti供gong與yu主zhu業ye相xiang關guan的de服fu務wu
，收shou益yi的de使shi用yong按an國guo家jia有you關guan規gui定ding執zhi行xing。根gen據ju《關於分類推進事業單位改革中財政有關政策的意見》，gongyiyileishiyedanweidejingfeiwanquanyoucaizhengyuyibaozhang，gongyierleishiyedanwei，zeyoucaizhenggeiyujingfeibuzhu
，bingtongguozhengfugoumaifuwudengfangshiyuyizhichi。zaishouruduan，duishiyedanweiliyongguojiaziyuan
、國有資產等提供特定公共服務取得的政府非稅收入，要嚴格按照“收支兩條線”規定的要求，上繳國庫或財政專戶；對事業單位向社會提供經營服務取得的收入，要全額納入單位預算，統一核算、統一管理

，主要用於公益事業發展。可見，公益二類事業單位的收入有兩個來源，一是財政資金
，二是自營收入。

在事業單位對外投資方麵，《財政部關於進一步規範和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》（財資〔2015〕90號）規(gui)定(ding)
，除(chu)國(guo)家(jia)另(ling)有(you)規(gui)定(ding)外(wai)，各(ge)級(ji)事(shi)業(ye)單(dan)位(wei)不(bu)得(de)利(li)用(yong)財(cai)政(zheng)資(zi)金(jin)對(dui)外(wai)投(tou)資(zi)，不(bu)得(de)在(zai)國(guo)外(wai)貸(dai)款(kuan)債(zhai)務(wu)尚(shang)未(wei)清(qing)償(chang)前(qian)利(li)用(yong)該(gai)貸(dai)款(kuan)形(xing)成(cheng)的(de)資(zi)產(chan)進(jin)行(xing)對(dui)外(wai)投(tou)資(zi)等(deng)。事(shi)業(ye)單(dan)位(wei)對(dui)外(wai)投(tou)資(zi)必(bi)須(xu)嚴(yan)格(ge)履(lv)行(xing)審(shen)批(pi)程(cheng)序(xu)，加(jia)強(qiang)風(feng)險(xian)管(guan)控(kong)等(deng)。利(li)用(yong)非(fei)貨(huo)幣(bi)性(xing)資(zi)產(chan)進(jin)行(xing)對(dui)外(wai)投(tou)資(zi)的(de)，應(ying)當(dang)嚴(yan)格(ge)履(lv)行(xing)資(zi)產(chan)評(ping)估(gu)程(cheng)序(xu)，法(fa)律(lv)另(ling)有(you)規(gui)定(ding)的(de)
，從(cong)其(qi)規(gui)定(ding)。結(jie)合(he)事(shi)業(ye)單(dan)位(wei)的(de)收(shou)入(ru)來(lai)源(yuan)，可(ke)以(yi)推(tui)斷(duan)出(chu)，公(gong)益(yi)一(yi)類(lei)事(shi)業(ye)單(dan)位(wei)不(bu)能(neng)對(dui)外(wai)投(tou)資(zi)
，公(gong)益(yi)二(er)類(lei)事(shi)業(ye)單(dan)位(wei)可(ke)以(yi)以(yi)非(fei)貨(huo)幣(bi)性(xing)資(zi)產(chan)對(dui)外(wai)投(tou)資(zi)，也(ye)可(ke)以(yi)使(shi)用(yong)財(cai)政(zheng)資(zi)金(jin)以(yi)外(wai)的(de)單(dan)位(wei)自(zi)有(you)資(zi)金(jin)進(jin)行(xing)對(dui)外(wai)投(tou)資(zi)。

在(zai)融(rong)資(zi)方(fang)麵(mian)
，地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)通(tong)過(guo)事(shi)業(ye)單(dan)位(wei)進(jin)行(xing)融(rong)資(zi)是(shi)違(wei)規(gui)的(de)
，但(dan)事(shi)業(ye)單(dan)位(wei)本(ben)身(shen)能(neng)否(fou)進(jin)行(xing)融(rong)資(zi)並(bing)未(wei)在(zai)中(zhong)央(yang)層(ceng)麵(mian)找(zhao)到(dao)明(ming)確(que)的(de)規(gui)定(ding)。在(zai)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)層(ceng)麵(mian)
，連(lian)雲(yun)港(gang)在(zai)2019年以《江蘇省政府辦公廳關於印發省屬事業單位債務管理暫行辦法的通知》（蘇政辦發〔2018〕77號）為依據，出台了《連雲港市市屬事業單位債務管理暫行辦法》（連政辦發〔2019〕104號）juyouyidingdecankaoyiyi。genjugaibanfa
，shiyedanweikeyizaijinrongshichangrongzi
，shiyedanweiduicifuyouchanghaizeren，gaizhaiwubushuyuzhengfuzhaiwu。shiyedanweijujiezhaiwudefumianqingdanyouwuxiang：“參公管理的事業單位和全額撥款事業單位
；國家規定不得舉借債務的事業單位，如義務教育
、公立醫院等

；沒(mei)有(you)穩(wen)定(ding)業(ye)務(wu)收(shou)入(ru)來(lai)源(yuan)，或(huo)有(you)業(ye)務(wu)收(shou)入(ru)但(dan)其(qi)淨(jing)收(shou)益(yi)不(bu)能(neng)覆(fu)蓋(gai)所(suo)借(jie)債(zhai)務(wu)本(ben)息(xi)，或(huo)資(zi)產(chan)置(zhi)換(huan)收(shou)入(ru)不(bu)能(neng)足(zu)以(yi)償(chang)付(fu)債(zhai)務(wu)本(ben)息(xi)
，或(huo)沒(mei)有(you)其(qi)他(ta)自(zi)籌(chou)資(zi)金(jin)償(chang)還(hai)債(zhai)務(wu)能(neng)力(li)的(de)
；債務風險評價指標超過業內規定預警值的

；其他不符合國家有關法律法規和政策規定的情形”。可ke見jian，事shi業ye單dan位wei對dui外wai融rong資zi要yao求qiu事shi業ye單dan位wei在zai財cai政zheng撥bo款kuan之zhi外wai有you穩wen定ding的de業ye務wu收shou入ru來lai源yuan，且qie業ye務wu淨jing收shou益yi能neng夠gou覆fu蓋gai債zhai務wu本ben息xi。所suo以yi，整zheng體ti而er言yan，除chu了le按an照zhao《政府投資條例》規gui定ding可ke以yi作zuo為wei政zheng府fu直zhi接jie投tou資zi項xiang目mu的de項xiang目mu法fa人ren單dan位wei之zhi外wai，公gong益yi二er類lei事shi業ye單dan位wei還hai有you一yi定ding的de對dui外wai投tou融rong資zi能neng力li。不bu過guo，國guo家jia對dui於yu事shi業ye單dan位wei對dui外wai投tou資zi並bing不bu持chi鼓gu勵li的de態tai度du，例li如ru，將jiang於yu2020年6月開始施行的《基本醫療衛生與健康促進法》就明確規定，“政府舉辦的醫療衛生機構……，不得與社會資本合作舉辦營利性醫療衛生機構”,“非營利性醫療衛生機構不得向出資人、舉辦者分配或者變相分配收益”，這意味著醫院等公益二類事業單位幾乎沒有對外投資的激勵機製。

地方政府融資平台

地方政府機構和事業單位極其有限的投融資渠道為地方政府融資平台的興起提供了機遇。1992年(nian)
，上(shang)海(hai)市(shi)人(ren)民(min)政(zheng)府(fu)授(shou)權(quan)成(cheng)立(li)上(shang)海(hai)市(shi)城(cheng)市(shi)建(jian)設(she)投(tou)資(zi)開(kai)發(fa)總(zong)公(gong)司(si)，這(zhe)是(shi)全(quan)國(guo)首(shou)家(jia)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)融(rong)資(zi)平(ping)台(tai)。此(ci)後(hou)，地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)融(rong)資(zi)平(ping)台(tai)伴(ban)隨(sui)著(zhe)中(zhong)國(guo)城(cheng)市(shi)化(hua)的(de)進(jin)程(cheng)和(he)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)進(jin)行(xing)城(cheng)市(shi)經(jing)營(ying)的(de)需(xu)要(yao)而(er)不(bu)斷(duan)發(fa)展(zhan)壯(zhuang)大(da)
，並(bing)在(zai)應(ying)對(dui)1997年亞洲金融危機和2008年國際金融危機的過程中，扮演了重要的角色，成為地方政府進行投融資的主力。2010年，《國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）首次對地方政府融資平台進行明確定義：“地方政府融資平台公司指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能
，並擁有獨立法人資格的經濟實體”。

在發展過程中
，融資平台的問題開始暴露：一是政企不分
，地方政府違規給融資平台提供擔保十分普遍，導致政府隱性債務累積

；ershidabaodaikuan，jinrongjigoubushiyijuxiangmuzishendexianjinliujinxingfengxianpinggu，ershijiyudifangzhengfuxinyong，pingtaigongsidexiangmuhaikuangaoduyilaiyudifangzhengfutudishouru；三是地方政府出資不實
，多以學校、醫院等無法變現的公益性資產作為資本注入融資平台公司。自2010年以來，中央政府對地方政府融資平台的監管一直在持續加碼。《國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）重點監管銀行貸款，從而控製住了平台貸款的增長勢頭，但以信托為代表的影子銀行向融資平台繼續“輸血”
；《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）控製住了影子銀行，但地方政府融資又轉向政府購買服務、專項金融債、政府引導基金等綁定政府信用的方式
；2018年8月，《中共中央國務院關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）則從融資端和項目端同時阻斷了地方政府和融資平台債務之間的關聯。

muqian，rongzipingtaikexuandezhuanxinglujingzhuyaoyousantiao
，yishichediyuzhengfutuogou，zhuanweishichanghuadeguoyouqiye，jinruchongfenjingzhengdexingyehelingyu，zizhujingying，youshenglietai；二是轉為公益類國有企業，主要承擔當地的公共產品和服務供給
，強化企業的運營能力，弱化營利功能；三是保留融資平台的身份，僅作為政府出資人代表參與基建項目，代表政府在PPP項目中行使相應的公共利益保障職能或參與分紅。

值zhi得de注zhu意yi的de是shi
，隨sui著zhe專zhuan項xiang債zhai政zheng策ce在zai穩wen投tou資zi中zhong承cheng擔dan的de角jiao色se越yue來lai越yue重zhong要yao，融rong資zi平ping台tai公gong司si成cheng為wei專zhuan項xiang債zhai項xiang目mu單dan位wei的de主zhu體ti。然ran而er，在zai專zhuan項xiang債zhai的de實shi際ji運yun作zuo過guo程cheng中zhong
，很hen多duo項xiang目mu並bing沒mei有you做zuo到dao專zhuan項xiang債zhai實shi施shi方fang案an中zhong所suo規gui劃hua的de投tou資zi資zi金jin全quan部bu到dao位wei。實shi踐jian中zhong

，有you的de項xiang目mu是shi財cai政zheng自zi有you資zi金jin無wu法fa到dao位wei

，有you的de項xiang目mu是shi項xiang目mu真zhen實shi收shou入ru無wu法fa覆fu蓋gai專zhuan項xiang債zhai本ben息xi
，在zai這zhe種zhong情qing況kuang下xia，融rong資zi平ping台tai公gong司si作zuo為wei專zhuan項xiang債zhai的de項xiang目mu單dan位wei
，要yao全quan額e籌chou集ji到dao項xiang目mu的de投tou資zi，就jiu需xu要yao通tong過guo各ge種zhong渠qu道dao融rong資zi，一yi些xie違wei規gui途tu徑jing可ke能neng又you將jiang卷juan土tu重zhong來lai；tongshi
，weilaizhuanxiangzhaichangzhaiwentibaofashi，jiujingshidifangzhengfufazhaiguochengzhongyouwenti，haishirongzipingtaizhixingxiangmuzhongyouwenti，youchengweiyibihutuzhang，zhengqifenkaichengweixutan。

此外，2020年，隨著新冠疫情帶來的國內外經濟衰退，原本緊縮的財稅金融政策又有放開的趨勢。國家發改委《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》（發改規劃〔2020〕532號）提出：“改革城市投融資機製。在防範化解地方政府債務風險、合理處置存量債務的前提下，完善與新型城鎮化建設相匹配的投融資工具。支持符合條件企業發行企業債券

，用於新型城鎮化建設項目、城鄉融合典型項目
、特te色se小xiao鎮zhen和he特te色se小xiao城cheng鎮zhen建jian設she項xiang目mu等deng。鼓gu勵li開kai發fa性xing政zheng策ce性xing金jin融rong機ji構gou按an照zhao市shi場chang化hua原yuan則ze和he職zhi能neng定ding位wei，對dui投tou資zi運yun營ying上shang述shu項xiang目mu的de企qi業ye進jin行xing綜zong合he授shou信xin，加jia大da中zhong長chang期qi貸dai款kuan投tou放fang規gui模mo和he力li度du”。“綜合授信”就(jiu)意(yi)味(wei)著(zhe)原(yuan)本(ben)以(yi)項(xiang)目(mu)現(xian)金(jin)流(liu)為(wei)貸(dai)款(kuan)依(yi)據(ju)的(de)風(feng)控(kong)邏(luo)輯(ji)又(you)被(bei)打(da)破(po)了(le)

，而(er)上(shang)述(shu)新(xin)型(xing)城(cheng)鎮(zhen)化(hua)項(xiang)目(mu)的(de)回(hui)報(bao)高(gao)度(du)依(yi)賴(lai)於(yu)土(tu)地(di)出(chu)讓(rang)的(de)相(xiang)關(guan)收(shou)入(ru)，在(zai)這(zhe)種(zhong)情(qing)況(kuang)下(xia)
，融(rong)資(zi)平(ping)台(tai)的(de)企(qi)業(ye)信(xin)用(yong)又(you)重(zhong)新(xin)與(yu)政(zheng)府(fu)的(de)土(tu)地(di)財(cai)政(zheng)綁(bang)定(ding)在(zai)了(le)一(yi)起(qi)，金(jin)融(rong)機(ji)構(gou)很(hen)容(rong)易(yi)重(zhong)回(hui)“城投信仰”。可以預見，融資平台在政府投資領域會長期發揮重要作用。

當地公益類國企

地方國有企業主要分三大類，一類是融資平台公司，一類是公益類國企，一類是商業類國企。根據2015年《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》，商業類國有企業應按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力
、放大國有資本功能
、實現國有資產保值增值為主要目標，依法獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰、有序進退。因此，在地方政府基礎設施投融資領域
，地方商業類國企與央企、民企
、外企同作為社會資本，將放在第（五）節進行論述。本節隻討論地方政府下屬的公益類國企。

公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標
，引入市場機製，提高公共服務效率和能力。對公益類國有企業，重點考核成本控製
、產品服務質量、營(ying)運(yun)效(xiao)率(lv)和(he)保(bao)障(zhang)能(neng)力(li)，根(gen)據(ju)企(qi)業(ye)不(bu)同(tong)特(te)點(dian)有(you)區(qu)別(bie)地(di)考(kao)核(he)經(jing)營(ying)業(ye)績(ji)指(zhi)標(biao)和(he)國(guo)有(you)資(zi)產(chan)保(bao)值(zhi)增(zeng)值(zhi)情(qing)況(kuang)，考(kao)核(he)中(zhong)要(yao)引(yin)入(ru)社(she)會(hui)評(ping)價(jia)。公(gong)益(yi)類(lei)國(guo)企(qi)一(yi)直(zhi)是(shi)地(di)方(fang)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)和(he)公(gong)共(gong)服(fu)務(wu)的(de)主(zhu)要(yao)運(yun)營(ying)單(dan)位(wei)，例(li)如(ru)，地(di)鐵(tie)集(ji)團(tuan)對(dui)城(cheng)市(shi)地(di)鐵(tie)的(de)專(zhuan)屬(shu)經(jing)營(ying)
，交(jiao)通(tong)集(ji)團(tuan)對(dui)高(gao)速(su)公(gong)路(lu)專(zhuan)屬(shu)經(jing)營(ying)

，自(zi)來(lai)水(shui)公(gong)司(si)對(dui)區(qu)域(yu)供(gong)水(shui)的(de)專(zhuan)屬(shu)經(jing)營(ying)等(deng)。在(zai)《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）規定
，大力推動融資平台公司與政府脫鉤，進行市場化改製，健全完善公司治理結構

，對已經建立現代企業製度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算
、得(de)到(dao)妥(tuo)善(shan)處(chu)置(zhi)並(bing)明(ming)確(que)公(gong)告(gao)今(jin)後(hou)不(bu)再(zai)承(cheng)擔(dan)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)舉(ju)債(zhai)融(rong)資(zi)職(zhi)能(neng)的(de)前(qian)提(ti)下(xia)

，可(ke)作(zuo)為(wei)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)參(can)與(yu)當(dang)地(di)政(zheng)府(fu)和(he)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)合(he)作(zuo)項(xiang)目(mu)，通(tong)過(guo)與(yu)政(zheng)府(fu)簽(qian)訂(ding)合(he)同(tong)方(fang)式(shi)，明(ming)確(que)責(ze)權(quan)利(li)關(guan)係(xi)。然(ran)而(er)，實(shi)踐(jian)中(zhong)，對(dui)於(yu)地(di)方(fang)公(gong)益(yi)類(lei)國(guo)企(qi)是(shi)否(fou)可(ke)以(yi)作(zuo)為(wei)本(ben)地(di)PPP項目的社會資本，一直存在爭論。這類地方公益性國企在PPP項目中采取的策略往往是與全國性的社會資本組成聯合體共同成為PPP項目的社會資本，或作為PPP項目公司的運營承包商，以維係業務增長。

jinlai
，womenguanchadaodifangguoqizhenghedeyizhongqushi，jirongzipingtaiyugongyileiguoqizhijianjinxingzhongzu，yifangmianyigongyileiguoqideyunyingnenglizuoshipingtaigongsi，lingyifangmianjiezhurongzipingtaidetourongzijingyanzuodazuoqianggongyileiguoqi。zheleibinggouzhongzuwanchengyihou，xinchenglideqiyewangwangbuyuanyixunqiutongguoPPP模式以競爭性的方式獲取社會資本資格
，而是尋求以地方國企的特殊身份謀取“政府授權”進而獲得對特定區域
、特定行業所有項目的一攬子經營權。其中，在業界影響最大的當屬ABO模式
，即授權(Authorize)-建設(Build)-運營(Operate)模式。ABO通過《授權經營協議》gaibianleyuanyoudezhengfuheguoqizhijianneibushouquandezuofa
，jiangdifangzhengfuyushudiguoqizhijiandeshouquanjingyinggongkaihuaheqiyuehua，zhezaiyidingchengdushangnenggougelizhengfuzuoweitouzirenyuqiyejingyingzhijiandefengxian。

然而
，在政策層麵，ABO模式並不像PPP模式那樣有清晰的內涵和邊界，導致該模式有被濫用的風險。實踐中，最常見的模式就是ABO+FEPC，即政府通過ABO將jiang公gong益yi性xing項xiang目mu或huo準zhun公gong益yi性xing項xiang目mu的de實shi施shi權quan直zhi接jie授shou予yu本ben地di國guo企qi
，本ben地di國guo企qi作zuo為wei項xiang目mu單dan位wei進jin行xing核he準zhun或huo備bei案an之zhi後hou

，再zai通tong過guo附fu條tiao件jian的de工gong程cheng招zhao標biao引yin入ru一yi家jia社she會hui資zi本ben，由you該gai社she會hui資zi本ben與yu本ben地di國guo企qi合he資zi成cheng立li一yi個ge項xiang目mu公gong司si
，社she會hui資zi本ben出chu資zi並bing承cheng接jie項xiang目mu施shi工gong。通tong過guo這zhe樣yang的de安an排pai，將jiang原yuan本ben應ying屬shu於yu政zheng府fu投tou資zi的de項xiang目mu轉zhuan為wei企qi業ye投tou資zi項xiang目mu，進jin而er規gui避bi了le《政府投資條例》關於“政府投資項目不得由施工單位墊資建設”的(de)規(gui)定(ding)。該(gai)模(mo)式(shi)的(de)主(zhu)要(yao)風(feng)險(xian)點(dian)在(zai)於(yu)
，一(yi)是(shi)在(zai)項(xiang)目(mu)現(xian)金(jin)流(liu)無(wu)法(fa)覆(fu)蓋(gai)項(xiang)目(mu)投(tou)資(zi)的(de)情(qing)況(kuang)下(xia)，社(she)會(hui)資(zi)本(ben)的(de)股(gu)權(quan)或(huo)債(zhai)權(quan)回(hui)報(bao)高(gao)度(du)依(yi)賴(lai)於(yu)未(wei)來(lai)政(zheng)府(fu)對(dui)項(xiang)目(mu)的(de)補(bu)貼(tie)，但(dan)這(zhe)種(zhong)補(bu)貼(tie)並(bing)不(bu)像(xiang)PPP項目那樣進行過嚴格的財政承受能力論證，因而本質上是政府的隱性債務；二er是shi社she會hui資zi本ben絕jue大da多duo數shu情qing況kuang下xia都dou會hui與yu地di方fang國guo企qi簽qian署shu股gu權quan回hui購gou協xie議yi，有you的de甚shen至zhi要yao求qiu地di方fang國guo企qi或huo其qi關guan聯lian企qi業ye提ti供gong擔dan保bao，形xing成cheng名ming股gu實shi債zhai的de結jie構gou
，盡jin管guan這zhe類lei債zhai務wu形xing式shi上shang不bu是shi政zheng府fu債zhai務wu，但dan考kao慮lv到dao項xiang目mu的de公gong益yi屬shu性xing，未wei來lai地di方fang政zheng府fu仍reng有you可ke能neng出chu於yu維wei護hu地di方fang信xin用yong的de考kao慮lv對dui本ben地di國guo企qi提ti供gong注zhu資zi或huo財cai政zheng補bu貼tie等deng救jiu援yuan措cuo施shi。可ke見jian，ABOmoshishangmeiyouxingchengwanshandezhidujiagou，meiyouzaidifangzhengfuhedifangguoqizhijiangouzhuqingxidequanlizerenjiexian，zaizhixingguochengzhonghenrongyiyihua，chengweiyinxingzhaiwudezengchangdian。

社會資本

對於地方政府而言，外地國企、央企、民(min)企(qi)和(he)外(wai)企(qi)都(dou)是(shi)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)，在(zai)部(bu)分(fen)地(di)區(qu)當(dang)地(di)完(wan)全(quan)市(shi)場(chang)化(hua)的(de)國(guo)企(qi)也(ye)可(ke)以(yi)作(zuo)為(wei)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)。社(she)會(hui)資(zi)本(ben)要(yao)獲(huo)得(de)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)項(xiang)目(mu)投(tou)資(zi)的(de)權(quan)利(li)，目(mu)前(qian)主(zhu)要(yao)渠(qu)道(dao)就(jiu)是(shi)PPP。

本地國企、外地國企
、央企、民企和外企雖然在與地方政府合作的過程中

，都是社會資本的身份，但他們的風險偏好卻各不相同。

整zheng體ti而er言yan，外wai企qi對dui項xiang目mu的de風feng險xian容rong忍ren程cheng度du最zui低di。外wai企qi的de經jing營ying風feng格ge脫tuo胎tai於yu其qi母mu國guo。在zai發fa達da國guo家jia
，政zheng府fu和he市shi場chang的de邊bian界jie相xiang對dui清qing晰xi，因yin此ci，外wai企qi通tong常chang是shi純chun市shi場chang化hua、產權明晰、具有自我約束機製的市場競爭主體。外企高度重視項目風險識別的充分性和風險分擔的確定性。對於不可預測
、不可控製的風險，外企要麼選擇放棄項目，要麼提高項目的回報要求。相應的
，當外企參加PPP項目時

，為了控製風險
，項目結構相對複雜，項目需要很長的談判時間和高額的前期成本。

xiangbizhixia，guoqizuoweishehuizibenduixiangmufengxianderongrenjuyouhendadedanxing。guoqishuxibenguoxingzhengtizhiqingkuangheguoqing，henduowaiziyanzhongdefengxian，duiguoqieryandoubushifengxian；henduowaizibuyuanyichengdandefengxian，guoqikeyichengdan。zheyang
，bujinzaifengxianshibiehepinggujieduan
，jianshaolefengxiandeshuliang，erqiezaifengxianfenpeishizhengfuhaikeyijinyibujianshaoqisuochengdandefengxian。zaizhezhongqingkuangxia，dangguoqicanjiaPPPxiangmushi
，xiangmujiegouheqianqigongzuojundadajianhua，xiangmuqianqiwufajingzhunyucedefengxianwangwangkeyizanshigezhi，liudaihouxuhetongzhixingguochengzhongtongguolinghuodebuchongtanpanhebuchongxieyilaijiejue
，zheyangjiujiangdilezongtijiaoyichengben，tigaolejiaoyidedachengxiaolv。

minyingqiyeduixiangmufengxianderenshoududazhichuyuguoqihewaiqizhijian。minqiyifangmianqueshaoguoqinayangyitizhineideduidengzitaiyudifangzhengfutaojiahaijiadenengli，yinerrengranjixiwangyutongguojiaoweiwanbeidehetongjiangshuangfangdequanliyiwujinliangyuedingqingchu，danlingyifangmian
，zhigenyuzhongguodeshichanghuanjinghezhengshangguanxi，youbuhuixiangwaiqinayangwanquanshengyingdechuliyuzhengfuzhijiandehezuoguanxi。weilenenggoudachengjiaoyi
，minqiduiyuyixiewufaqudegongshidetiaokuan，haishiyuanyibaoliuzhixingcengmiandedanxing。

所以，整體而言，在政府和社會資本合作的過程中，對於那些項目邊界特別模糊、雙方權利義務高度不確定的項目，外企幾乎不參與、民企很少單獨參與，國企則有較高的參與意願
；對於那些項目邊界較為清晰
、duitouzirenjishushiliyaoqiujiaogaodexiangmu，waiqiheminqicanyudeyiyuanjiaogao。jinnianlai
，waiqizaizhongguodezhengfuheshehuizibenhezuoxiangmuzhongzhujianshiwei
，minqizaitouziedukekong、對投資人技術和運營實力要求較高的行業中占據一定優勢，國企則在投資額巨大或項目合作範圍彈性較大的項目中占據主導優勢。

地方基礎設施投融資風險頻譜分析與投融資模式選擇

圖1 地方基礎設施投融資風險頻譜

地方政府基礎設施投融資主體和模式的多樣性，決定了不同主體所主導的模式在政府控製程度和政府承擔風險大小方麵有所不同。由圖1所(suo)示(shi)
，以(yi)政(zheng)府(fu)對(dui)項(xiang)目(mu)主(zhu)體(ti)的(de)控(kong)製(zhi)程(cheng)度(du)為(wei)橫(heng)軸(zhou)
，以(yi)政(zheng)府(fu)承(cheng)擔(dan)的(de)項(xiang)目(mu)風(feng)險(xian)為(wei)縱(zong)軸(zhou)，可(ke)以(yi)發(fa)現(xian)，隨(sui)著(zhe)政(zheng)府(fu)對(dui)主(zhu)體(ti)的(de)控(kong)製(zhi)程(cheng)度(du)逐(zhu)漸(jian)提(ti)高(gao)，政(zheng)府(fu)承(cheng)擔(dan)的(de)項(xiang)目(mu)風(feng)險(xian)水(shui)平(ping)也(ye)相(xiang)應(ying)的(de)提(ti)高(gao)。除(chu)了(le)圖(tu)中(zhong)較(jiao)為(wei)規(gui)範(fan)的(de)投(tou)融(rong)資(zi)模(mo)式(shi)以(yi)外(wai)，實(shi)踐(jian)中(zhong)，ABO、DBO、特許經營等PPP之外的類PPP模式也有較多的應用。

行政事業單位進行的投融資

xingzhengshiyedanweibingbushidifangzhengfujichusheshirongzidezhuti，chuledifangzhaiyiwai，shiyedanweijinzaishifenyouxiandekongjianneikeyijinxingxiangmurongzi。xiangyingde，zhengfuchengdanlexingzhengshiyedanweitouzidequanbufengxian，zhengfuduixingzhengshiyedanweidetouzixingweijinxingyangedeguankongyibaozhengzhengfuchengdandefengxianzaikekongdefanweizhinei。

在適用範圍上
，考慮到行政事業單位所承擔項目的資金必須完全來自於財政性資金（含地方債資金）
，融資空間很小，因此，主要適用於規模較小的項目、因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急項目
、涉及國家安全和秘密的項目以及其他市場化模式無法提供服務的項目。

地方國有企業進行的投融資

地方國企進行的基礎設施投融資項目
，按照政府對項目主體控製程度從嚴到鬆，可以分為平台公司主導的項目
、公gong益yi類lei國guo企qi主zhu導dao的de項xiang目mu和he市shi場chang化hua國guo企qi主zhu導dao的de項xiang目mu。從cong形xing式shi上shang來lai看kan，平ping台tai公gong司si與yu政zheng府fu之zhi間jian的de依yi附fu關guan係xi最zui為wei緊jin密mi，市shi場chang化hua國guo企qi已yi經jing與yu政zheng府fu脫tuo鉤gou，而er公gong益yi類lei國guo企qi則ze居ju於yu二er者zhe之zhi間jian
，這zhe也ye是shi國guo企qi改gai革ge原yuan本ben的de方fang向xiang。根gen據ju這zhe一yi改gai革ge思si路lu，未wei脫tuo勾gou的de平ping台tai公gong司si在zai2014年之前承擔的債務應由政府予以篩查並認可，在2014年以後承擔的債務不得轉為政府債務；公益性國企應主要承擔運營職責；ershichanghuaguoqizeyingzaijingzhengxingdeshichanghuanjingzhongzizhujuece，jiangudifanggonggongliyi。yinci
，zhengfuduisanzhedekongzhichengduzhubuxiajiang


，xiangyingdezhengfuduixiangmusuochengdandefengxianyezhubujiangdi。

然而，當國企改革遇到宏觀經濟重大波動時
，國家出於穩投資
、穩增長的政策需要，很容易在“長期改革”和“短期應急”之間選擇後者。1997年亞洲金融危機的時候
，地方國企是基建投資的主力
；2008年(nian)國(guo)際(ji)金(jin)融(rong)危(wei)機(ji)時(shi)
，央(yang)企(qi)和(he)地(di)方(fang)國(guo)企(qi)共(gong)同(tong)構(gou)成(cheng)了(le)穩(wen)增(zeng)長(chang)的(de)主(zhu)力(li)，央(yang)企(qi)承(cheng)擔(dan)社(she)會(hui)投(tou)資(zi)的(de)部(bu)分(fen)，地(di)方(fang)國(guo)企(qi)作(zuo)為(wei)融(rong)資(zi)主(zhu)體(ti)協(xie)助(zhu)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)完(wan)成(cheng)地(di)方(fang)配(pei)套(tao)融(rong)資(zi)部(bu)分(fen)的(de)任(ren)務(wu)；2019~2020niansuizhequganggandaozhizhengfutouzichuxianduanyashixiajiangyijiyiqingdailaidequanqiujingjishuaitui
，zhengfushiyongzhuanxiangzhaizuoweiladongjijiantouzidezhuyaogongju，erdifanggeleiguoqiyouyicichengweizhuanxiangzhaixiangmudanweidezhuti。zhuanxiangzhaiduixiangmudanweidezhutizigejiqilinxuanjizhimeiyoumingquedeguiding，jinguiding“專項債+市場化融資”的項目單位不得為市場化轉型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平台公司。但在這一否定性的規定之外，並沒有明確規定“專項債+市場化融資”dexiangmudanweishifoukeyiyouzhengfuzhijiezhidingqixiashuguoqi，haishiyinggeisuoyoushichanghuazhutipingdengjingzhengjihui。shijianzhong
，daliangrongzipingtaihedifangguoqishizhuanxiangzhaixiangmudanweidezhuti。duiyuyijinghaochengshichanghuadedifangguoqi
，yifangmiankeyongshehuizibendeshenfenyijingzhengxingdefangshichengjiebendihewaidizhengfudexiangmu，lingyifangmianyoukeyibikaijingzheng、壟斷性的成為專項債項目的主體，同時占據了“市場化企業”和“地方國企”deliangzhonghaochu，zhebenshenjiushiyushichanghuagaigexiangchongtude。erzaiqiyezhaideshichangshang
，youyuzheleiqiyedeshuangzhongshenfen
，yegengrongyihuodeqiyezhaitouzirendeqinlai，qishichanghuashenfenbimianlerongzixingweibeirendingweiweigui
，tongshiyinzangzaizhuanxiangzhaihoumiandezhengfuqianzaixinyongzhichiyougeiqiyedailailezengxindexiaoguo，jinerduiqitazhenzhengdeshichanghuazhutichanshengjichuxiaoying。zhexianranyebushiguoqujinianshichanghuagaigedebenyi。

目前，根據我們的觀察
，平台公司、gongyixingdifangguoqiheshichanghuadifangguoqizhijiandejiexiancongmohudaolveqingxiyouhuidaolemohuzhuangtai，zaizheyilundifangguoqigaigedeguochengzhong

，xuduodifangguoqizaixingshishangwanchengshichanghuagaizhi（例如，建立現代公司治理機製、宣告債務與政府脫鉤、引入混改等），但在業務層麵上仍然圍繞地方政府的公益類和準公益類項目、土地儲備相關業務展開，且收入高度依賴於政府補貼和土地財政。這導致企業的市場化投融資功能
、基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)運(yun)營(ying)功(gong)能(neng)和(he)純(chun)商(shang)業(ye)經(jing)營(ying)功(gong)能(neng)出(chu)現(xian)混(hun)同(tong)，各(ge)類(lei)城(cheng)投(tou)以(yi)集(ji)團(tuan)化(hua)改(gai)製(zhi)的(de)麵(mian)貌(mao)出(chu)現(xian)，政(zheng)府(fu)和(he)市(shi)場(chang)的(de)關(guan)係(xi)越(yue)來(lai)越(yue)看(kan)不(bu)懂(dong)。國(guo)企(qi)分(fen)類(lei)改(gai)革(ge)的(de)思(si)路(lu)並(bing)沒(mei)有(you)貫(guan)徹(che)下(xia)去(qu)。在(zai)實(shi)踐(jian)中(zhong)，地(di)方(fang)國(guo)企(qi)以(yi)市(shi)場(chang)化(hua)改(gai)革(ge)的(de)名(ming)義(yi)希(xi)望(wang)減(jian)少(shao)政(zheng)府(fu)對(dui)其(qi)控(kong)製(zhi)，但(dan)其(qi)所(suo)從(cong)事(shi)的(de)業(ye)務(wu)又(you)與(yu)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)的(de)公(gong)共(gong)職(zhi)能(neng)緊(jin)密(mi)相(xiang)關(guan)
，一(yi)旦(dan)項(xiang)目(mu)失(shi)敗(bai)，很(hen)難(nan)說(shuo)清(qing)楚(chu)是(shi)到(dao)底(di)是(shi)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)立(li)項(xiang)出(chu)的(de)問(wen)題(ti)，還(hai)是(shi)國(guo)企(qi)執(zhi)行(xing)項(xiang)目(mu)出(chu)的(de)問(wen)題(ti)。此(ci)外(wai)，地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)出(chu)於(yu)本(ben)地(di)政(zheng)府(fu)信(xin)用(yong)的(de)考(kao)量(liang)很(hen)難(nan)完(wan)全(quan)對(dui)項(xiang)目(mu)風(feng)險(xian)置(zhi)之(zhi)不(bu)顧(gu)。因(yin)此(ci)

，當(dang)地(di)方(fang)國(guo)企(qi)

，無(wu)論(lun)是(shi)平(ping)台(tai)公(gong)司(si)
、公gong益yi類lei國guo企qi還hai是shi市shi場chang化hua國guo企qi成cheng為wei地di方fang基ji礎chu設she施shi建jian設she的de投tou融rong資zi主zhu體ti時shi，政zheng府fu整zheng體ti承cheng擔dan的de風feng險xian都dou將jiang超chao過guo規gui範fan性xing文wen件jian所suo界jie定ding的de風feng險xian
，而er且qie有you使shi多duo年nian改gai革ge前qian功gong盡jin棄qi的de可ke能neng性xing。

在適用範圍上，地方政府融資平台由於沒有完成市場化改革、沒mei有you與yu政zheng府fu脫tuo鉤gou，原yuan則ze上shang不bu具ju備bei融rong資zi功gong能neng，其qi作zuo為wei項xiang目mu單dan位wei或huo建jian設she單dan位wei承cheng擔dan政zheng府fu投tou資zi職zhi能neng的de角jiao色se本ben質zhi上shang與yu行xing政zheng事shi業ye單dan位wei類lei似si，區qu別bie在zai於yu融rong資zi平ping台tai是shi以yi企qi業ye化hua的de方fang式shi對dui項xiang目mu進jin行xing管guan理li。這zhe種zhong情qing況kuang下xia，項xiang目mu的de全quan部bu風feng險xian仍reng然ran歸gui於yu政zheng府fu，所suo適shi用yong的de項xiang目mu範fan圍wei主zhu要yao限xian於yu規gui模mo較jiao小xiao、不需要進行額外融資的項目。此外，融資平台在當地政府的PPPxiangmuzhongkeyizuoweichuzirendaibiao
，duixiangmugongsichuzidanbukonggu
，zhuyaoyizhengfufanggudongdeshenfenduixiangmugongsiyunyingguochengzhongshejigonggongliyideshiyijinxingjianguan。zaizhezhongqingkuangxia，zhengfujinyichuzieweixianduixiangmuchengdanzeren。zheyimoshideshiyongfanweifeichangguangfan，jibenshejizhengfujichusheshihegonggongfuwudesuoyoulingyu。

當dang地di公gong益yi類lei國guo企qi以yi專zhuan業ye化hua的de運yun營ying能neng力li為wei主zhu要yao特te征zheng，是shi最zui傳chuan統tong的de基ji礎chu設she施shi管guan理li方fang式shi
，企qi業ye化hua程cheng度du較jiao高gao。當dang地di公gong益yi類lei國guo企qi主zhu要yao承cheng擔dan政zheng府fu投tou資zi項xiang目mu的de運yun營ying工gong作zuo，或huo與yu其qi他ta社she會hui資zi本ben共gong同tong以yiPPP模(mo)式(shi)參(can)與(yu)當(dang)地(di)行(xing)業(ye)內(nei)的(de)項(xiang)目(mu)。因(yin)此(ci)
，政(zheng)府(fu)對(dui)於(yu)這(zhe)類(lei)項(xiang)目(mu)以(yi)股(gu)權(quan)投(tou)資(zi)額(e)為(wei)限(xian)承(cheng)擔(dan)風(feng)險(xian)。這(zhe)一(yi)模(mo)式(shi)主(zhu)要(yao)適(shi)用(yong)於(yu)專(zhuan)業(ye)化(hua)的(de)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)運(yun)營(ying)類(lei)項(xiang)目(mu)
，比(bi)如(ru)燃(ran)氣(qi)
、地鐵、自來水。

當地市場化國企在身份上已經與完全市場化的央企、民企
、外(wai)企(qi)無(wu)異(yi)，可(ke)以(yi)走(zou)出(chu)去(qu)在(zai)全(quan)國(guo)範(fan)圍(wei)內(nei)通(tong)過(guo)競(jing)爭(zheng)的(de)方(fang)式(shi)獲(huo)取(qu)廣(guang)泛(fan)的(de)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)項(xiang)目(mu)的(de)投(tou)資(zi)建(jian)設(she)和(he)運(yun)營(ying)機(ji)會(hui)。因(yin)此(ci)
，這(zhe)一(yi)模(mo)式(shi)在(zai)適(shi)用(yong)範(fan)圍(wei)上(shang)是(shi)不(bu)受(shou)限(xian)的(de)。但(dan)由(you)於(yu)競(jing)爭(zheng)力(li)較(jiao)弱(ruo)，這(zhe)類(lei)企(qi)業(ye)大(da)部(bu)分(fen)參(can)與(yu)行(xing)政(zheng)區(qu)域(yu)內(nei)的(de)項(xiang)目(mu)較(jiao)多(duo)
，比(bi)如(ru)市(shi)裏(li)的(de)公(gong)司(si)參(can)與(yu)市(shi)屬(shu)區(qu)縣(xian)的(de)項(xiang)目(mu)。

PPP模式下社會資本進行的投融資

PPP模式整體上分為地方政府控股的PPP、地方政府參股但不控股的PPP和地方政府不參股的PPP，相應的三種模式所對應的政府控製程度逐漸降低，而政府承擔的項目風險也逐漸降低。

地方政府原則上不能對PPP項xiang目mu公gong司si進jin行xing控kong股gu，隻zhi有you在zai極ji其qi罕han見jian的de情qing況kuang下xia
，政zheng府fu出chu於yu公gong共gong利li益yi特te別bie是shi公gong共gong安an全quan的de需xu要yao才cai能neng例li外wai的de對dui項xiang目mu公gong司si進jin行xing控kong股gu
，典dian型xing的de如ru智zhi慧hui城cheng市shi中zhong涉she及ji安an全quan監jian控kong的de項xiang目mu。在zai政zheng府fu控kong股gu的de情qing況kuang下xia
，政zheng府fu承cheng擔dan項xiang目mu決jue策ce層ceng麵mian的de主zhu要yao職zhi責ze，並bing對dui社she會hui資zi本ben方fang的de投tou資zi

、建設、運營管理行為進行全麵的監控，相應的也對項目的運營承擔與其持股比例相應的風險。

根據現行政策，地方政府對PPP項目出資但不控股
，是地方政府參與PPP項目的主流模式。在這種情況下，地方政府將項目的投資
、建設和運營的自主權主要授予社會資本和項目公司，地方政府僅在合同約定的範圍之內承擔按效付費的職責、在法定的職責範圍之內承擔建設監管和運營監管的職責
、在公司章程約定的範圍之內行使股東權利和維護公共利益的一票否決權。在這類PPP項目中，政府通常所承擔的項目風險會依據實施方案和項目合同所提前約定的風險分配框架，承擔政策性風險、社會資本方所不能控製的市場供給風險和項目唯一性風險，而項目層麵的投融資風險、建設風險
、運營風險
、技術風險、環境風險等通常都由社會資本方承擔，通貨膨脹風險、不可抗力風險、違約風險等則根據合同談判的結果在雙方之間分擔。

完全由社會資本方持股的PPP項目也不少見。此時，政府對項目的控製程度則隨著社會資本的屬性有所不同。整體而言
，外企主導的PPP項目，由於前期工作較為深入、風險分配安排細致、合同剛性較強，政府對項目的控製程度較為有限；民企主導的PPP項xiang目mu，則ze在zai上shang述shu各ge個ge方fang麵mian開kai始shi有you所suo鬆song動dong，合he同tong彈dan性xing有you所suo增zeng強qiang，隨sui著zhe項xiang目mu合he同tong的de邊bian界jie逐zhu漸jian出chu現xian模mo糊hu地di帶dai

，政zheng府fu對dui項xiang目mu的de過guo程cheng性xing介jie入ru開kai始shi增zeng多duo，相xiang應ying的de政zheng府fu承cheng擔dan的de項xiang目mu風feng險xian也ye會hui有you所suo增zeng強qiang
；而當國企主導PPP項目時，項目的邊界範圍的清晰度有可能進一步下降


，邊做、邊談、邊調整、邊bian完wan善shan的de情qing形xing逐zhu漸jian增zeng多duo，政zheng府fu對dui於yu合he同tong訂ding立li階jie段duan無wu法fa預yu見jian的de情qing形xing所suo帶dai來lai的de風feng險xian承cheng擔dan具ju有you不bu確que定ding性xing，同tong時shi，國guo企qi的de議yi價jia能neng力li也ye意yi味wei著zhe很hen多duo情qing形xing下xia地di方fang政zheng府fu如ru果guo要yao維wei持chi項xiang目mu的de正zheng常chang運yun轉zhuan
，可ke能neng要yao承cheng擔dan更geng多duo的de項xiang目mu風feng險xian。這zhe種zhong項xiang目mu執zhi行xing過guo程cheng中zhong的de靈ling活huo性xing和he地di方fang政zheng府fu風feng險xian承cheng擔dan的de增zeng加jia並bing非fei是shi一yi件jian壞huai事shi。對dui於yu合he同tong期qi動dong輒zhe長chang達da20年至30年的PPP項目而言，合同過於剛性很容易導致“至剛易折”，一(yi)方(fang)麵(mian)導(dao)致(zhi)前(qian)期(qi)合(he)同(tong)談(tan)判(pan)很(hen)可(ke)能(neng)陷(xian)入(ru)僵(jiang)局(ju)，無(wu)法(fa)順(shun)利(li)推(tui)進(jin)項(xiang)目(mu)
，另(ling)一(yi)方(fang)麵(mian)導(dao)致(zhi)合(he)同(tong)履(lv)約(yue)陷(xian)入(ru)僵(jiang)局(ju)，導(dao)致(zhi)公(gong)共(gong)服(fu)務(wu)無(wu)法(fa)及(ji)時(shi)交(jiao)付(fu)或(huo)無(wu)法(fa)連(lian)續(xu)穩(wen)定(ding)的(de)供(gong)給(gei)。國(guo)企(qi)作(zuo)為(wei)PPP中的合作方

，為PPP帶dai來lai的de柔rou性xing，盡jin管guan可ke能neng造zao成cheng政zheng府fu承cheng擔dan的de風feng險xian範fan圍wei有you不bu確que定ding性xing，但dan從cong項xiang目mu前qian期qi推tui動dong和he後hou期qi執zhi行xing的de整zheng體ti成cheng本ben來lai考kao慮lv，或huo許xu可ke以yi大da幅fu降jiang低di項xiang目mu談tan判pan破po裂lie、執行停滯所造成的更大的且無法挽回的損失。

在適用範圍上，外企PPP項目有明確的行業選擇
，要求項目邊界清晰
、產出清晰、績效指標和考核標準清晰，項目的技術風險可控

，且外資在技術能力上有顯著的優勢；民企PPP項目在上述各個方麵均可以有一定的彈性
，但整體上對項目的運營性要求比較強，項目的投資規模不宜過大且應可控；個別非專業民企參與的行業跨度過大，在風險管控能力不足時給自身發展帶來了風險；國企，特別是央企處於轉型期
，由於轉型不到位，其參與的PPP項目，往往以施工為主體，投資規模大

、強施工弱運營類的項目是以施工為主業的央企較為親睞的項目。這是我國PPP發展過程中急需解決的問題之一。

地方國企主導模式與PPP模式的對比

整體而言

，地方國企主導的政府基礎設施投融資模式與PPP模式是涇渭分明的兩種模式，其本質差異就在於地方政府對項目主體的控製程度和對項目風險的承擔程度。

地(di)方(fang)國(guo)企(qi)，無(wu)論(lun)形(xing)式(shi)上(shang)是(shi)否(fou)完(wan)成(cheng)了(le)與(yu)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)的(de)脫(tuo)鉤(gou)
，隻(zhi)要(yao)其(qi)承(cheng)擔(dan)的(de)業(ye)務(wu)是(shi)以(yi)公(gong)益(yi)性(xing)和(he)準(zhun)公(gong)益(yi)性(xing)為(wei)主(zhu)的(de)地(di)方(fang)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)項(xiang)目(mu)，且(qie)沒(mei)有(you)通(tong)過(guo)完(wan)備(bei)的(de)ABO協(xie)議(yi)與(yu)政(zheng)府(fu)之(zhi)間(jian)劃(hua)清(qing)權(quan)利(li)義(yi)務(wu)關(guan)係(xi)，本(ben)質(zhi)上(shang)都(dou)是(shi)在(zai)政(zheng)府(fu)控(kong)製(zhi)之(zhi)下(xia)的(de)經(jing)濟(ji)實(shi)體(ti)
，其(qi)經(jing)營(ying)風(feng)險(xian)很(hen)難(nan)與(yu)政(zheng)府(fu)完(wan)全(quan)劃(hua)分(fen)清(qing)楚(chu)。本(ben)質(zhi)上(shang)
，地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)和(he)地(di)方(fang)國(guo)企(qi)之(zhi)間(jian)還(hai)是(shi)“父與子”的de關guan係xi

，血xue濃nong於yu水shui，一yi旦dan出chu現xian風feng險xian事shi件jian，政zheng府fu很hen難nan按an照zhao規gui範fan性xing文wen件jian要yao求qiu的de那na樣yang，完wan全quan置zhi地di方fang國guo企qi於yu不bu顧gu

，因yin為wei那na樣yang會hui損sun害hai地di方fang政zheng府fu的de整zheng體ti信xin用yong。

相比之下，PPP模式則是一種建立在合同規則之上的治理模式。地方政府通過事先相對完整的合同
，清晰的界定清楚政府一方在PPP項目中的權力邊界
、權利義務邊界和責任邊界，這對合作方會形成硬性約束，進而激勵合作方努力完成投融資、控kong製zhi好hao投tou資zi總zong額e並bing盡jin力li提ti升sheng運yun營ying管guan理li效xiao率lv，以yi在zai規gui定ding的de界jie限xian之zhi內nei盡jin可ke能neng多duo的de獲huo取qu投tou資zi回hui報bao。即ji使shi發fa生sheng風feng險xian事shi件jian

，政zheng府fu也ye不bu用yong承cheng擔dan責ze任ren，比bi如ru近jin年nian個ge別bie民min企qi參can與yuPPPshibaihoubingmeiyouyaoqiuzhengfumaidan。kejian
，zhengfuyushehuizibenzhijianhezuoguanxidebutong，juedinglejilijizhidebutong，jinerjuedingleqiyeyifangxingweimoshidebutong
，bingzuizhongjuedinglejingyingjieguodebutong。

PPP與專項債結合

完wan成cheng對dui地di方fang基ji礎chu設she施shi投tou融rong資zi的de項xiang目mu主zhu體ti分fen析xi之zhi後hou
，再zai進jin一yi步bu對dui不bu同tong項xiang目mu主zhu體ti所suo采cai用yong的de投tou融rong資zi工gong具ju進jin行xing研yan究jiu，就jiu會hui發fa現xian目mu前qian投tou融rong資zi工gong具ju與yu投tou融rong資zi主zhu體ti之zhi間jian的de配pei置zhi並bing沒mei有you做zuo到dao最zui優you。

圖2 目前專項債和PPP與基礎設施投資主體之間的對應關係

從時間維度來看
，改革開放至2008年間，政府基礎設施投資以行政事業單位
、地方政府融資平台及公益類國企為主；2009年至2013年，央企PPP和當地國企參與的PPP有了較快的發展；2014年至2017年PPP逐漸占據了主導地位。2018年以來，積極財政政策的主要著力點是地方債，特別是地方政府專項債。地方政府獲取專項債資金後，回到了傳統政府投資模式
、以地方國企為項目主體進行項目建設運營
，從而大大提升了地方國企的市場份額，市場化的PPP模式受到了擠壓。（如圖2所示）

盡管專項債自身的資金成本很低，但以地方國企為項目主體的模式之下，各環節弄虛作假嚴重、政府決策缺乏製約
、市場競爭不充分、項目建設運營效率低下
、政府和國有企業之間預算軟約束等體製層麵的問題將導致專項債項目全生命周期的成本高企。相比之下，“開前門”的另一大工具PPP所倡導的社會資本主導的模式則能夠與專項債形成有力的互補。PPP完全依靠社會資本融資
，在資金成本端不占優勢
，但因PPP必bi須xu通tong過guo競jing爭zheng性xing方fang式shi選xuan擇ze項xiang目mu投tou資zi人ren，且qie通tong過guo相xiang對dui剛gang性xing的de合he同tong約yue束shu雙shuang方fang當dang事shi人ren的de權quan利li義yi務wu，建jian立li項xiang目mu績ji效xiao考kao核he機ji製zhi，從cong而er通tong過guo市shi場chang化hua手shou段duan打da破po地di方fang國guo企qi的de投tou資zi壟long斷duan，進jin而er約yue束shu政zheng府fu的de盲mang目mu投tou資zi衝chong動dong，提ti高gao政zheng府fu決jue策ce質zhi量liang。同tong時shi
，PPP的風險分擔機製和激勵機製能夠發揮社會資本的專業能力，提高資金的綜合使用效率。

目前
，在政策層麵
，專項債和PPP僅能以“A+B包”的模式在新建項目上進行結合或以委托運營/TOT的方式在存量項目上進行結合
，至於將專項債用於PPP項(xiang)目(mu)的(de)資(zi)本(ben)金(jin)或(huo)債(zhai)務(wu)性(xing)資(zi)金(jin)這(zhe)兩(liang)種(zhong)深(shen)度(du)結(jie)合(he)的(de)模(mo)式(shi)，在(zai)政(zheng)策(ce)層(ceng)麵(mian)尚(shang)未(wei)破(po)冰(bing)。實(shi)踐(jian)中(zhong)，地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)有(you)強(qiang)烈(lie)的(de)訴(su)求(qiu)希(xi)望(wang)有(you)合(he)理(li)的(de)途(tu)徑(jing)讓(rang)二(er)者(zhe)進(jin)行(xing)深(shen)度(du)而(er)有(you)機(ji)的(de)結(jie)合(he)，以(yi)綜(zong)合(he)提(ti)高(gao)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)建(jian)設(she)的(de)資(zi)金(jin)使(shi)用(yong)效(xiao)率(lv)
，避(bi)免(mian)爛(lan)尾(wei)工(gong)程(cheng)出(chu)現(xian)。因(yin)行(xing)政(zheng)因(yin)素(su)在(zai)專(zhuan)項(xiang)債(zhai)和(he)PPP之間劃分“楚河漢界”是shi以yi行xing政zheng手shou段duan進jin行xing資zi源yuan配pei置zhi，沒mei有you讓rang市shi場chang在zai資zi源yuan配pei置zhi中zhong發fa揮hui其qi應ying有you的de作zuo用yong。如ru果guo能neng夠gou打da破po專zhuan項xiang債zhai以yi地di方fang國guo企qi為wei項xiang目mu主zhu體ti的de思si維wei定ding勢shi，給gei與yu地di方fang政zheng府fu適shi宜yi的de自zi主zhu性xing以yi按an照zhao自zi身shen實shi際ji能neng力li和he發fa展zhan的de實shi際ji需xu求qiu將jiang專zhuan項xiang債zhai的de使shi用yong範fan圍wei擴kuo大da到daoPPP
，用專項債的優勢解決融資難、融資貴的難題
，用PPP的優勢解決決策機製、競爭機製和激勵機製的不足，專項債和PPP就能形成揚長避短、優勢互補的最佳結合，實現穩增長、高質量增長和防範風險的多重目標。

具體而言


，專項債和PPP的結合能夠從項目投融資、項目決策、項目建設運營管理三個方麵提升地方政府基礎設施投融資的效率。

項目投融資：形成項目投資回報的完整閉環

專項債投資於基礎設施項目無論采用政府投資模式還是PPP模式，在投融資環節，均有三個關鍵節點性問題：一是項目資本金按時足額到位；二是項目融資落地
；三是項目有穩定的投資回報和還款來源。

目前
，專項債由於有省級政府的信用背書，在融資成功率和融資成本方麵較PPP有you壓ya倒dao性xing的de優you勢shi。然ran而er對dui專zhuan項xiang債zhai來lai說shuo，項xiang目mu配pei套tao資zi金jin到dao位wei不bu是shi一yi件jian易yi事shi，即ji便bian目mu前qian專zhuan項xiang債zhai可ke以yi做zuo項xiang目mu資zi本ben金jin，並bing與yu市shi場chang化hua融rong資zi相xiang組zu合he，但dan前qian提ti仍reng是shi項xiang目mu的de專zhuan項xiang債zhai資zi金jin和he市shi場chang化hua融rong資zi均jun能neng夠gou與yu項xiang目mu自zi身shen現xian金jin流liu相xiang匹pi配pei
，要yao做zuo到dao這zhe一yi點dian非fei常chang困kun難nan。解jie決jue這zhe個ge問wen題ti的de思si路lu之zhi一yi

，是shi將jiangPPP模式與專項債模式結合起來，在資本金籌集環節引入社會資本
，由政府和社會資本雙方共同為項目提供資本金。

相應的，項目的回報機製也要根據資本金結構和融資結構進行統籌設計。根據目前的監管要求，PPP項目的收入隻能來自於使用者付費和一般公共預算支出，而專項債的還款來源則應來自於使用者付費和政府性基金預算支出。當PPP和地方債在資本金層麵有機融合之後，在回報機製方麵也就有了優化設計的空間：xiangmushiyongzhefufeiheyibangonggongyusuanzhichunenggouzhichengdebufenkeduiyingdezuoweishehuizibenfangzibenjintouziyijiyoushehuizibenfangchengdanrongzifengxiandedaikuandehuibaolaiyuan，erzhengfuxingjijinyusuanzhichunenggouzhichengdebufenzekeyizuoweizhuanxiangzhaidehaikuanlaiyuan。zheyangyilai

，muqiankunraojijiantouzideruogannantidoukeyiyingrenerjie。

項目決策：用市場倒逼政府決策質量提升

在重大基礎設施投資決策環節
，“又好又快”往往是個偽命題。PPP自2014年開始大規模推廣以來，落地慢、落地難一直飽受詬病，但實際上，這種“慢”的背後

，是在項目沒有政府信用擔保的情況下，社會資本和金融機構對項目必要性
、合理性、kexingxingdecengcenglunzhengheshenhe，zheqiahaoshuomingshichangjizhiyouxiaodiyizhiledifangzhengfufeilixingdetouzichongdong
，baozhenglexiangmuqianqigongzuodewanzhenghegui
，guancheleshichangzaigonggongpeizhizhongdejuedingxingzuoyong。

xiangbizhixia
，zhuanxiangzhaideqianqigongzuozhiliangzemeiyougangxingdeshichangyueshu。youyuzhuanxiangzhaiyoushengjizhengfutigongxinyongbeishu，jibianxiangmucengmiancunzaiqianqishouxuhecesuanfangmiandexiaci，yejihubuyingxiangzhaiquandefaxing，daguimodezhuanxiangzhaizijinrengrannenggouxunsudaowei。raner，zhezhong“快”的背後，有巨大的潛在風險：在資本金未到位的情況下，專項債資金無法支撐項目的全部資金需求，在使用過程中很容易被閑置、挪用、爛尾；現金流測算容易出現盲目樂觀，用於資源補償的地塊規劃變更和征拆風險考慮不足
，很有可能出現債務償還危機。雖然專項債設置了“借新還舊”的(de)機(ji)製(zhi)，但(dan)中(zhong)央(yang)政(zheng)府(fu)對(dui)再(zai)融(rong)資(zi)債(zhai)券(quan)的(de)額(e)度(du)已(yi)經(jing)開(kai)始(shi)設(she)置(zhi)上(shang)限(xian)，此(ci)外(wai)專(zhuan)項(xiang)債(zhai)利(li)息(xi)也(ye)不(bu)能(neng)通(tong)過(guo)借(jie)新(xin)還(hai)舊(jiu)機(ji)製(zhi)解(jie)決(jue)，而(er)專(zhuan)項(xiang)債(zhai)的(de)利(li)息(xi)大(da)約(yue)以(yi)每(mei)年(nian)1000億的速度增長。此外
，由於專項債發行過程中
，對項目的前期工作質量沒有硬性的風險控製手段，後續項目執行過程中，“先建後報”、“三邊工程”、土地手續違規等傳統政府投資項目中容易出現的痼疾難以避免。在《政府投資條例》的嚴格約束之下
，地方政府將陷入兩難境地。

要解決上述問題
，可以打通PPP項目和專項債項目之間的割裂
，可通過引入專項債資金投資PPP項目，借助PPP項目前期手續的合規性、財務測算的嚴謹性和市場化機製
，幫助政府篩選優質項目，降低政府決策失誤風險。同時，將PPP所suo倡chang導dao的de社she會hui資zi本ben承cheng擔dan全quan部bu的de建jian設she運yun營ying風feng險xian以yi及ji按an效xiao付fu費fei的de理li念nian引yin入ru專zhuan項xiang債zhai的de管guan理li，政zheng府fu通tong過guo壓ya縮suo建jian設she利li潤run將jiang社she會hui資zi本ben的de回hui報bao主zhu要yao體ti現xian在zai投tou資zi層ceng麵mian，進jin而er激ji勵li社she會hui資zi本ben優you化hua項xiang目mu的de整zheng體ti建jian設she運yun營ying水shui平ping，提ti高gao項xiang目mu的de綜zong合he收shou益yi。在zai專zhuan項xiang債zhai發fa行xing的de市shi場chang化hua水shui平ping較jiao低di的de現xian實shi條tiao件jian下xia，將jiangPPP和專項債結合有助於讓優質的項目在市場上脫穎而出，這就是決策優化的過程
，也是經濟高質量發展的應有之義。

項目建設運營管理：轉變政府職能，提高資金使用效率

jichusheshixiangmudechengbai，tourongzijinjinshidiyibu，xiangmudejiansheheyunyingzhiliangshijuedingxiangmuzuizhongchengbaideguanjianyinsu。zaichengbenkongzhidefangmian

，tourongzichengbenjinjinshixiangmuquanshengmingzhouqichengbendeyibufen
，shenzhishiyixiaobufen。zaishijianzhong
，jianshechengbenchaogaisuan、運營階段的維護成本的失控以及項目爛尾會輕易吞噬掉投融資環節低成本資金帶來的優勢。對比專項債和PPP的(de)製(zhi)度(du)設(she)計(ji)，可(ke)以(yi)發(fa)現(xian)，專(zhuan)項(xiang)債(zhai)的(de)製(zhi)度(du)設(she)計(ji)偏(pian)重(zhong)項(xiang)目(mu)前(qian)期(qi)融(rong)資(zi)，待(dai)項(xiang)目(mu)進(jin)入(ru)建(jian)設(she)和(he)運(yun)營(ying)階(jie)段(duan)，基(ji)本(ben)又(you)回(hui)到(dao)傳(chuan)統(tong)的(de)政(zheng)府(fu)投(tou)資(zi)項(xiang)目(mu)的(de)建(jian)營(ying)管(guan)理(li)模(mo)式(shi)：與地方政府存在裙帶關係的本級國企操盤，排斥外部競爭，且設計
、建設和運營割裂
，並缺乏長期的合同激勵與約束機製、以yi一yi事shi一yi議yi為wei主zhu要yao管guan理li模mo式shi。該gai模mo式shi優you點dian是shi進jin度du快kuai，缺que點dian是shi投tou資zi建jian設she運yun營ying效xiao率lv低di，又you退tui回hui到dao政zheng府fu與yu自zi己ji的de國guo有you企qi業ye打da交jiao道dao的de老lao路lu上shang
，缺que少shao外wai部bu市shi場chang化hua力li量liang的de壓ya力li和he製zhi約yue。相xiang比bi之zhi下xia
，PPP的製度設計則偏重項目全生命周期的整合管理
，PPP通過理順政府與社會資本的關係、優化設計建設運營一體化機製，通過激勵機製充分調動市場主體的專業化、市場化、規模化優勢，在機製層麵提高項目整體運行效率。基於此
，PPP和專項債在建設運營環節互補性極強
，地方政府解決了基礎設施項目投融資層麵的問題之後，應該充分引入PPP的理念和運作模式，通過競爭方式引入市場化主體
，采用設計、建設、運營一體化的模式，與市場化主體建立長期的合同關係，通過績效付費進行監管，從而補齊專項債在建設運營環節的短板。

結語

基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)建(jian)設(she)涉(she)及(ji)的(de)投(tou)融(rong)資(zi)體(ti)量(liang)巨(ju)大(da)
，其(qi)運(yun)作(zuo)效(xiao)率(lv)對(dui)於(yu)整(zheng)個(ge)中(zhong)國(guo)經(jing)濟(ji)的(de)高(gao)質(zhi)量(liang)增(zeng)長(chang)有(you)舉(ju)足(zu)輕(qing)重(zhong)的(de)作(zuo)用(yong)。本(ben)文(wen)從(cong)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)投(tou)融(rong)資(zi)主(zhu)體(ti)入(ru)手(shou)，重(zhong)點(dian)分(fen)析(xi)了(le)地(di)方(fang)國(guo)有(you)企(qi)業(ye)模(mo)式(shi)和(he)PPP模式在底層邏輯和實踐運作中的差異

，發現了PPP模式在投、建、yingxiaolvshangyouyuchuantongdedifangguoqimoshidegenbenyuanyin。jianyizhongyangzhengfuzaijijituiguangzhuanxiangzhaizheyirongzigongjushi，buyingqiangtiaoyongxingzhengshouduanpeizhizijinershizhuanxiangzhaizhinengyilaiyudifangbenjiguoqijinxingxiangmuyunzuo，yingdangrangshichangzaizijinpeizhiguochengzhongfahuizhongyaodezuoyong，jijitansuobazhuanxiangzhaideyingyongkuodadaoPPP
，以避免出現投融資工具和投融資主體之間的低效率配置。通過專項債和PPPdejiehe
，shixiangezhongjichusheshitouzimoshidejunhengfazhan


，nenggoushidifangzhengfuzaiqingxideguizezhixiagenjubendifazhandexuyaoxuanzetouzimoshijiqizuhe，jiangzhuanxiangzhaizheyidifangzhengfutourongzigongjuhePPP的市場化主體和市場化運作模式結合，形成 “一加一大於二”dehelixiaoying，shixianzhengfujichusheshitouzidewuyousuozhi。zaijingjixiaxingfengxianriyituxiandexingshixia，nenggouhuaweijiweiqiji，zhuanbianzhengfuzhineng，dazaoxiandaihuazhilimoshi，guanchugongping、管出效率、管出活力，有效保障基礎設施高質量落地
，帶動當下中國經濟的增長，並為經濟的長期健康發展奠定堅實的基礎。