中國企業參與一帶一路PPP應充分借鑒境內經驗

《中國財政》稿件：

中國企業參與一帶一路PPP應充分借鑒境內經驗

大嶽谘詢公司 金永祥 宋雅琴

當前，隨著“一帶一路”戰略進入全麵落實階段
，一帶一路與PPP模式的融合逐漸成為各方關注的焦點。如何用好PPP模式，助力中國企業參與一帶一路沿線國家的基礎設施建設和公共服務提供，是中企開展大規模海外PPP投資前必須考慮清楚的戰略問題。結合大嶽谘詢過去二十年為中國境內PPP項目提供谘詢的經驗，我們認為，應充分借鑒國內PPP製度建設和實踐發展的經驗和教訓

，特別是外企在華投資PPP項目和中國企業從施工轉型投資的經驗和教訓，以實現降低中企出海風險、提高企業投資效益、與東道國合作共贏的目標。

一、企業參與PPP的競爭格局變遷

中國的PPP始於上世紀八十年代中期，到目前經曆了五個主要的發展階段。在這一過程中，伴隨著PPP在中國經濟建設中地位的起伏，外資企業
、民營企業
、地方國企和央企在PPP投(tou)資(zi)中(zhong)的(de)角(jiao)色(se)也(ye)不(bu)斷(duan)在(zai)發(fa)生(sheng)變(bian)化(hua)。各(ge)類(lei)企(qi)業(ye)競(jing)爭(zheng)格(ge)局(ju)的(de)變(bian)遷(qian)是(shi)一(yi)麵(mian)鏡(jing)子(zi)
，可(ke)以(yi)看(kan)清(qing)一(yi)個(ge)國(guo)家(jia)所(suo)處(chu)不(bu)同(tong)時(shi)期(qi)的(de)發(fa)展(zhan)階(jie)段(duan)和(he)政(zheng)策(ce)取(qu)向(xiang)的(de)變(bian)動(dong)對(dui)PPP相關企業的重大影響。

上世紀80年代中期至1993年是PPP的探索階段。當時，中國政府的需求與目前一帶一路沿線國家很類似，迫切希望引入外商投資發展經濟

，進入基礎設施領域的投資就是PPP。這一階段是外資企業和中國政府初步接觸的時期，項目主要由外商投資人發起

、通過談判和政府達成一致，沒有引入競爭。

從1994年開始，PPP進jin入ru試shi點dian階jie段duan。政zheng府fu推tui出chu的de項xiang目mu以yi能neng源yuan和he交jiao通tong項xiang目mu為wei主zhu。為wei了le能neng夠gou學xue習xi國guo外wai先xian進jin經jing驗yan，為wei以yi後hou的de製zhi度du建jian設she奠dian定ding基ji礎chu
，政zheng府fu給gei予yu了le外wai資zi高gao度du的de重zhong視shi——在廣西來賓B電廠項目中，國家花費巨資請外國谘詢顧問


；在北京第十水廠A廠項目，政府隻允許外商參與投資。在政策的鼓勵下，外企紛紛來華投資，比較著名的有法國的蘇伊士環境集團、威立雅集團
、法國電力公司
，英國的安格利安水務、泰tai晤wu士shi水shui務wu
，還hai有you一yi些xie外wai資zi企qi業ye投tou了le不bu少shao自zi來lai水shui和he電dian力li的de項xiang目mu。在zai這zhe個ge階jie段duan
，不bu同tong國guo家jia的de企qi業ye采cai取qu了le不bu同tong的de戰zhan略lve。法fa國guo和he英ying國guo均jun高gao度du重zhong視shi中zhong國guo市shi場chang。相xiang比bi之zhi下xia
，法fa國guo更geng重zhong視shiPPPzhidudeshuchuheqiangzhanxianji。faguodeshuiwugongsihedianligongsijiangbenguodezixungongsiyibingdairulezhongguo，zaishangwutanpandeguochengzhongjiangbenguodetexujingyingzhiduheshangyewenhuajinxingletongbushuchu。xiangbizhixia，yingguozuoweiPPP的鼻祖，在很長時間內對中國的PPP製度建設卻並未產生實質性影響。在這一時期，外商主導的投資合同非常嚴謹，在由大嶽提供谘詢服務的北京第十水廠PPPxiangmuzhong
，waishangdetoubiaowenjianduodaoxuyaoyongkachelaiyunshu。ciwai，zheyishiqixiangmudetoubiaobaojiashuipingshijiaoweihelideshichangjiage，suiranbutongguojiadeqiyezaizhongguoshichangshangjingzhengjilie
，danjuebushidijiaexingjingzheng，shichangjingzhengzhixuweichidejiaohao。

從2003年開始，中國PPP進(jin)入(ru)大(da)規(gui)模(mo)推(tui)廣(guang)階(jie)段(duan)。當(dang)時(shi)我(wo)國(guo)在(zai)大(da)規(gui)模(mo)發(fa)展(zhan)汙(wu)水(shui)處(chu)理(li)，所(suo)以(yi)這(zhe)階(jie)段(duan)的(de)項(xiang)目(mu)以(yi)環(huan)保(bao)為(wei)主(zhu)。民(min)營(ying)資(zi)本(ben)在(zai)市(shi)場(chang)上(shang)摸(mo)爬(pa)滾(gun)打(da)，競(jing)爭(zheng)力(li)大(da)幅(fu)提(ti)升(sheng)，並(bing)開(kai)始(shi)與(yu)外(wai)資(zi)展(zhan)開(kai)激(ji)烈(lie)的(de)競(jing)爭(zheng)。這(zhe)一(yi)階(jie)段(duan)PPP項目的市場經濟特征非常明顯：一是破除了所有權的藩籬，外企
、民企、國企同台競爭
；二是項目競標過程公開透明，競爭達到白熱化。一些資產轉讓類的項目中
，資產溢價頻出的同時、fuwujiagequebuduanxiajiang，gaigedailaidexiaolvtigaokaishixianxian。zheyijieduan，zhongguobentudeminyinghuanbaoqiyexunsuchengchangleqilai，zheleiqiyeyikaozhuanyedeyunyingnengli，zaizhongguodeshuiwuhuanbaoshichangshangshizhongbaochilewendingdejingzhengdiwei。yixiedifangguoyoudeshigongleiqiyeyekaishicanyuzheleiPPP項目，但並沒有向運營的方向轉變。

進入2009年

，PPPjinrudichao。zhongguoqidongsiwanyijingjicijijihua
，chongyudeliudongxingshidedifangzhengfupingtaigongsiheshigongleiyangqichengweijichusheshijianshehetourongzidezhujiao。jinguanmeiyouzhengcejinzhisirenzibenhewaizidejinru，danyouyuguoqi（特別是央企）在強大的政府資源支持下改變了PPP的規則，項目多由央企的施工企業和地方政府直接對接。PPP的競爭性和透明性下降，導致私人資本和外資實際上無法參與競爭

，社會上出現了玻璃門、彈簧門和國進民退等說法。外資企業開始淡出中國的PPP領域
，到目前隻有法國的兩家公司還在我國有業務但基本停止了在PPP領域的發展。

2013年以來，PPP再度強勢回歸，成為中國經濟發展的一種常態模式。以央企為代表的國企借助受傳統業務減少的影響，強勢進入PPP領域。本輪PPP中，有大量由政府付費的非經營性項目，以交通
、huanjingzhengzhilingyudexiangmuweizhu。zheleixiangmutouzitiliangjuda，quemeiyoujingyingdekongjian。yangqipingjieqiangdaderongzinengliyijiyudifangzhengfujiaogaodewenhuapipeinengli
，zhanjulezheleixiangmudeshichang。zaijingyingxinghezhunjingyingxinglingyu，yangqiyikaoxionghoudezijinshiliyiyemanrendeshenfenqiangshijinru。zaizhezhongqingkuangxia，jibenjianbudaowaiqidecanjia，minqidekongjianbuduanbeiyasuo，yixiejishushilixionghou、經營業績穩定的民營企業開始尋求通過混合所有製改革與國資嫁接

，中小民營企業受自身能力限製轉型參與PPP一直效果不佳。

二、中國PPP發展相關的經驗教訓

1.外資在華投資PPP項目的經驗和教訓

回顧外資在中國參與特許經營和PPP的曆程
，可以總結出三點經驗：

一是重視製度和文化的輸出。這一點法國的經驗值得借鑒。法國谘詢公司早期在來賓B電廠和成都第六水廠項目編製的特許經營合同文本
，奠定了中國PPP合(he)同(tong)的(de)基(ji)礎(chu)。借(jie)助(zhu)這(zhe)些(xie)合(he)同(tong)，法(fa)國(guo)企(qi)業(ye)將(jiang)本(ben)國(guo)法(fa)律(lv)中(zhong)有(you)利(li)於(yu)企(qi)業(ye)海(hai)外(wai)投(tou)資(zi)的(de)部(bu)分(fen)吸(xi)收(shou)進(jin)來(lai)。同(tong)時(shi)又(you)根(gen)據(ju)中(zhong)國(guo)投(tou)資(zi)環(huan)境(jing)的(de)特(te)點(dian)，強(qiang)化(hua)了(le)有(you)利(li)於(yu)外(wai)資(zi)的(de)風(feng)險(xian)條(tiao)款(kuan)，極(ji)大(da)的(de)優(you)化(hua)了(le)本(ben)國(guo)企(qi)業(ye)海(hai)外(wai)投(tou)資(zi)的(de)市(shi)場(chang)環(huan)境(jing)，並(bing)持(chi)續(xu)的(de)影(ying)響(xiang)了(le)中(zhong)國(guo)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)的(de)製(zhi)度(du)發(fa)展(zhan)進(jin)程(cheng)。這(zhe)也(ye)是(shi)法(fa)國(guo)企(qi)業(ye)在(zai)後(hou)來(lai)日(ri)益(yi)競(jing)爭(zheng)激(ji)烈(lie)的(de)中(zhong)國(guo)市(shi)場(chang)始(shi)終(zhong)能(neng)有(you)一(yi)席(xi)之(zhi)地(di)的(de)原(yuan)因(yin)之(zhi)一(yi)。

二是靠技術和運營能力而非大規模的資金投入來獲得收益。外資進入中國早期，對中國的政治環境、shichanghuanjingshangbushuxi
，gengqiangtiaoyikaozhuanyejishuheguanlijishulaihuoquhuibao，erbushikaodaguimodezijintouru。liru，faguoweiliyazaizhongguozaoqitouzidexiangmu，bingbushiquanbuyouweiliyafuzetouzi
，zaishenzhenshuiwuxiangmuzhongshouchuangcanyuletouzi

，qingdaowushuichulichangxiangmuzhongguangdacanyuletouzi，lanzhouzilaishuixiangmuzhongpinganbaoxiancanyuletouzi，weiliyahuodeleyunyinghetong。tongguozhezhongfangshi
，weiliyaliyonggangganzijinhuodelechangqideyunyingquan，yikaozishendejishuheyunyingnenglihuodeleshichangderenkehelixiangdehuibao。

sanshibentuhuadewaiziqiyegengchenggong。muqian
，suyishishizaihuaweishubuduoderengranyunyinglianghaodewaizishuiwuqiye。suyishidechenggonghendachengdushangguigongyuqibentuhuadecelve。suyishizaoqijinruzhongguodeshihoujiucaiyonglehezicelve，2005nianyuxianggangxinshijiejituanhezichenglilezhongfashuiwutouziyouxiangongsi，zuoweisuyishihuanjingzaihuashuiwuyewudekaifahejingyingpingtai。yudangdizhengfuhuodangdizhengfuqixiadeqiyejinxinghezi、合作，是蘇伊士環境在中國長期采用的發展策略，也是其中國業務不斷拓展的秘訣之一。2006年中法水務與重慶水務組建合資公司，2008年(nian)蘇(su)伊(yi)士(shi)入(ru)股(gu)重(zhong)慶(qing)水(shui)務(wu)，在(zai)二(er)級(ji)市(shi)場(chang)上(shang)取(qu)得(de)了(le)豐(feng)厚(hou)的(de)回(hui)報(bao)。相(xiang)比(bi)之(zhi)下(xia)，在(zai)中(zhong)國(guo)市(shi)場(chang)上(shang)一(yi)直(zhi)以(yi)外(wai)資(zi)身(shen)份(fen)單(dan)打(da)獨(du)鬥(dou)的(de)企(qi)業(ye)，目(mu)前(qian)已(yi)經(jing)在(zai)市(shi)場(chang)上(shang)難(nan)覓(mi)蹤(zong)影(ying)。

2.中國企業從施工轉型投資的經驗和教訓

回顧中國企業從施工轉型投資的過程，我們有如下幾點發現：

一是要避免過度競爭。央企在中國PPPshichangyanjinguochengzhongshiyigebijiaoteshudejiaose
，zaixiangduiruanyusuandeyueshuxia


，yangqidezhuanxingwangwangyiweizheshichangdecanliesisha。zaichuantongdefangjianlingyuyewuchuxianduanyashixiajiangdexingshixia
，yangqibeipoxunsuzhuandaojijianlingyu，yikaoqiangdaderongziyoushi
，yangqibuxiyijididejiagehuodehetong。zaiyangqideyingxiangxia，zhenggejichusheshijiansheshichangdehuibaolvbeidafuyadi

，yixiejishuxingqiyedeshichangkongjianbeixunsujiya。zhongqichuhaidezhutirengranshiyangqi
，ruguoyangqibeifuzhengzhiyalihuoyejiyali，jiangshigonglingyudejingzhengyanshendaotouzilingyudejingzheng，nameguoneideguodujingzhenghenkuaijiuhuizhuanbianweihaiwaideguodujingzheng，ertouzilingyudeguodujingzhengbujinjinyiweizheshigonglirundejiangdi，haiyiweizhejuetouzinanyihuodeyufengxianduidengdehuibao。zaidangqianwoguohuilvyalizengdadebeijingxia，haiwaitouzihuibaodejiangdijiangjinyibuweijiguoneijinrongshichangdeanquan。

二是要做好風險防控。施工企業在傳統的EPC模式下通過獲取施工利潤實現快進快出，一旦轉為PPPmoshijiuyaokaodaguimotouzidechangqihuibaolaihuoqulirun，zaixiangmujingyingkongjiankuodadetongshi，xiangmudefengxianyehuichengbeileiji。zaiguonei
，yangqizaiyudifangzhengfudetanpanheboyizhongyouyidingdediqi，nenggoujieshoudifangzhengfutichudebuwanquanduidenghetong，duiyujiagetiaozhengdebuquedingxing、地方政府換屆等風險，央企均有相當的議價能力和風險承受能力。然而
，一旦出海


，央企在東道國的身份就是純粹的“外資企業”，其在國內的天然優勢將蕩然無存。如果還以國內的慣性思維進行海外項目的商務談判
，將麵臨重大的風險。因此，施工企業在海外向PPP模式轉變必須重新評估長期投資的風險。

三
、對中企進行海外PPP投資的建議

從國家的層麵
，我們建議協助中企海外投資應重視兩件事情：

一是中國政府要重視推動東道國的PPP製度和能力的建設，通過製度性文化的輸出配合企業海外投資。國家應充分調動相關政府部門、行業協會、谘詢公司，通過技術援助、交流培訓、示範項目的開展
，提升東道國對一帶一路政策內涵及PPP機製的理解以及其國內PPP法fa律lv製zhi度du環huan境jing的de完wan善shan，進jin而er提ti升sheng東dong道dao國guo政zheng府fu的de項xiang目mu組zu織zhi能neng力li和he履lv約yue守shou約yue能neng力li。這zhe是shi一yi項xiang艱jian巨ju的de任ren務wu，我wo們men輸shu出chu的de是shi過guo去qu二er三san十shi年nian積ji累lei的de成cheng果guo不bu是shi照zhao搬ban西xi方fang模mo式shi，因yin此ci一yi定ding要yao派pai出chu中zhong國guo最zui具ju經jing驗yan而er不bu是shi最zui具ju政zheng府fu背bei景jing的de谘zi詢xun公gong司si。

二是中國政府應從國家層麵協調好出海企業，避免過度競爭。一帶一路沿線共64geguojia，erwoguojubeichuhaitiaojiandedaxingqiyezuiduoyebuhuichaoguozhegeshumu。jianyizaiguojiacengmianquedinghaogeyangqidezhongdiantouziguojiaqingdanhetouzilingyu
，rangyangqizaitedingguojiahezhuanyelingyujinxingjinggengxizuohexianghupeihe。yifangmianbayigeguojia、一(yi)個(ge)市(shi)場(chang)做(zuo)熟(shu)做(zuo)透(tou)，另(ling)一(yi)方(fang)麵(mian)保(bao)證(zheng)投(tou)資(zi)能(neng)夠(gou)獲(huo)得(de)合(he)理(li)回(hui)報(bao)，同(tong)時(shi)也(ye)降(jiang)低(di)過(guo)度(du)競(jing)爭(zheng)帶(dai)來(lai)的(de)交(jiao)易(yi)成(cheng)本(ben)。這(zhe)一(yi)工(gong)作(zuo)隻(zhi)能(neng)由(you)政(zheng)府(fu)出(chu)麵(mian)安(an)排(pai)
，企(qi)業(ye)之(zhi)間(jian)很(hen)難(nan)協(xie)調(tiao)。對(dui)於(yu)現(xian)有(you)機(ji)製(zhi)無(wu)效(xiao)的(de)情(qing)況(kuang)，可(ke)以(yi)通(tong)過(guo)政(zheng)府(fu)購(gou)買(mai)服(fu)務(wu)的(de)方(fang)式(shi)委(wei)托(tuo)國(guo)內(nei)PPP行業著名的谘詢機構提供方案參加解決。

從企業層麵，我們建議相關企業應該重視四個方麵的工作：

一是中企參與一帶一路PPP要做好本土化的工作。PPP涉及的領域均為關係國計民生的重大基礎設施項目
，PPP合同涉及的公共產品價格
、服(fu)務(wu)質(zhi)量(liang)以(yi)及(ji)相(xiang)關(guan)行(xing)業(ye)的(de)產(chan)業(ye)布(bu)局(ju)均(jun)是(shi)影(ying)響(xiang)東(dong)道(dao)國(guo)重(zhong)大(da)國(guo)家(jia)利(li)益(yi)的(de)事(shi)宜(yi)，選(xuan)舉(ju)製(zhi)下(xia)的(de)執(zhi)政(zheng)者(zhe)在(zai)本(ben)國(guo)選(xuan)民(min)的(de)政(zheng)治(zhi)訴(su)求(qiu)和(he)海(hai)外(wai)投(tou)資(zi)者(zhe)的(de)商(shang)業(ye)利(li)益(yi)二(er)者(zhe)之(zhi)間(jian)發(fa)生(sheng)衝(chong)突(tu)的(de)時(shi)候(hou)
，很(hen)容(rong)易(yi)放(fang)棄(qi)商(shang)業(ye)約(yue)定(ding)。中(zhong)國(guo)企(qi)業(ye)應(ying)考(kao)慮(lv)積(ji)極(ji)與(yu)當(dang)地(di)政(zheng)府(fu)性(xing)企(qi)業(ye)合(he)作(zuo)，通(tong)過(guo)本(ben)土(tu)化(hua)將(jiang)利(li)益(yi)和(he)風(feng)險(xian)與(yu)當(dang)地(di)政(zheng)府(fu)捆(kun)綁(bang)，這(zhe)將(jiang)有(you)助(zhu)於(yu)實(shi)現(xian)中(zhong)國(guo)企(qi)業(ye)在(zai)海(hai)外(wai)長(chang)期(qi)投(tou)資(zi)利(li)益(yi)的(de)保(bao)障(zhang)。

二是根據海外投資的不同階段選擇好PPP的模式。我們建議，在進入東道國的前期，企業應重視工程總承包加運營（EPC+O）
，或者設計-建設-運營模式（DBO），即強調建設加運營而非投融資，從而有效的進行風險控製。隨著一帶一路沿線國家PPP製度建設成形，央企與東道國政府的合作逐步成熟，可以逐漸加大EPC+PPP的(de)模(mo)式(shi)。對(dui)於(yu)含(han)有(you)非(fei)經(jing)營(ying)性(xing)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)的(de)項(xiang)目(mu)
，可(ke)以(yi)通(tong)過(guo)我(wo)國(guo)開(kai)發(fa)性(xing)銀(yin)行(xing)提(ti)供(gong)的(de)主(zhu)權(quan)貸(dai)款(kuan)撬(qiao)動(dong)當(dang)地(di)政(zheng)府(fu)的(de)銀(yin)行(xing)貸(dai)款(kuan)以(yi)及(ji)其(qi)他(ta)國(guo)際(ji)金(jin)融(rong)機(ji)構(gou)的(de)資(zi)金(jin)
，以(yi)EPC的方式將項目施工承包給中國施工單位。對於一些小的經營性項目
，可以由企業自行投資
，依靠項目的經營樹立中國企業在技術、專業、運營方麵的聲譽
，真正把我們的企業紮根到一帶一路沿海國家。在此基礎上，可以進一步擴展到大型基礎設施的BOT、BOOT等投融資、建設、運營一體化的項目
，循序漸進的實現一帶一路PPP的發展目標。

三是中企參與一帶一路PPP要轉變心態，做好風險防控。走出國門之後

，央企、國企不再與東道國政府是“一家人”

，其身份完全轉變為純粹的“外資企業”。在國內可控製、可轉移的政治和商務風險在國外可能變成影響項目成敗乃至企業生死的重大風險。相關企業一定要重視項目的前期論證
、合同訂立過程的風險控製，同時要強化合同履行過程中的風險管控。

四是中企參與一帶一路PPP要做好相關的專業能力建設。中企出海做一帶一路PPP需xu要yao謹jin慎shen
，但dan謹jin慎shen並bing不bu意yi味wei著zhe裹guo足zu不bu前qian。配pei合he國guo家jia層ceng麵mian的de製zhi度du性xing文wen化hua輸shu出chu，企qi業ye層ceng麵mian也ye要yao充chong分fen借jie鑒jian國guo內nei的de專zhuan業ye能neng力li。建jian議yi借jie鑒jian國guo際ji慣guan例li，引yin入ru國guo內neiPPP谘(zi)詢(xun)領(ling)域(yu)優(you)秀(xiu)谘(zi)詢(xun)公(gong)司(si)的(de)經(jing)驗(yan)，聘(pin)請(qing)中(zhong)國(guo)的(de)谘(zi)詢(xun)公(gong)司(si)共(gong)同(tong)出(chu)海(hai)，少(shao)走(zou)彎(wan)路(lu)。中(zhong)國(guo)谘(zi)詢(xun)公(gong)司(si)的(de)作(zuo)用(yong)不(bu)是(shi)完(wan)全(quan)替(ti)代(dai)國(guo)際(ji)谘(zi)詢(xun)公(gong)司(si)，而(er)是(shi)補(bu)國(guo)際(ji)谘(zi)詢(xun)公(gong)司(si)的(de)不(bu)足(zu)，重(zhong)點(dian)在(zai)推(tui)動(dong)中(zhong)國(guo)模(mo)式(shi)的(de)輸(shu)出(chu)和(he)中(zhong)國(guo)經(jing)驗(yan)借(jie)鑒(jian)方(fang)麵(mian)發(fa)揮(hui)作(zuo)用(yong)。通(tong)過(guo)國(guo)內(nei)谘(zi)詢(xun)機(ji)構(gou)與(yu)當(dang)地(di)谘(zi)詢(xun)機(ji)構(gou)的(de)合(he)作(zuo)
，實(shi)現(xian)對(dui)東(dong)道(dao)國(guo)製(zhi)度(du)的(de)影(ying)響(xiang)和(he)修(xiu)正(zheng)

，充(chong)分(fen)保(bao)障(zhang)我(wo)國(guo)企(qi)業(ye)的(de)合(he)法(fa)利(li)益(yi)。

綜上

，中國企業參與一帶一路PPP項目應該充分借鑒外企在華投資PPP項目的經驗和教訓和中國企業從施工轉型投資的經驗和教訓，通過國家層麵和企業層麵的雙重努力，審慎
、穩健的推動一帶一路PPP模式，真正實現中國與一帶一路沿線國家的政治互信
、經濟融合和文化包容，實現合作共贏的戰略目標。