2023年11月8日

，《國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部〈關於規範實施政府和社會資本合作新機製的指導意見〉的通知》（國辦函〔2023〕115號
，以下簡稱“115號文”）正式發布並確立政府和社會資本合作（PPP）新機製。此後，國家發改委陸續出台了《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》《政府和社會資本合作項目特許經營協議（編製）範本（2024年試行版），以下簡稱《協議範本》）《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（2024年第17號令）等一係列配套法規政策文件，進一步細化和明確了115號文新機製所確立的各項具體要求
，PPP新機製製度體係基本建立。

在原來的PPPxiangmuzhong
，xiangmutouzikongzhijiguanxidaozhengfucaizhengzijindeshiyongxiaoyi
，youguanxidaoshehuizibendetouzihuibaoshuiping，yizhiyilaidoushizhengqishuangfanghezuozhongzhongdianguanzhudewentizhiyi。danzaixinjizhizhong，congxiangmudelixiangguanlifangshizaidaoxiangmudehuibaojizhi，yuzhiqiandePPP模mo式shi相xiang比bi均jun發fa生sheng了le重zhong大da變bian化hua。新xin機ji製zhi究jiu竟jing會hui對dui項xiang目mu的de投tou資zi控kong製zhi帶dai來lai何he種zhong影ying響xiang
，政zheng企qi雙shuang方fang應ying如ru何he順shun應ying新xin機ji製zhi要yao求qiu，做zuo好hao項xiang目mu投tou資zi控kong製zhi工gong作zuo？針zhen對dui上shang述shu問wen題ti，本ben文wen將jiang嚐chang試shi根gen據ju新xin機ji製zhi係xi列lie製zhi度du文wen件jian精jing神shen及ji特te許xu經jing營ying項xiang目mu新xin特te點dian，結jie合he過guo往wang項xiang目mu經jing驗yan教jiao訓xun，進jin行xing初chu步bu探tan討tao，以yi期qi對dui新xin機ji製zhi下xia特te許xu經jing營ying項xiang目mu的de推tui動dong實shi施shi有you所suo助zhu益yi，幫bang助zhu項xiang目mu少shao走zou彎wan路lu。

一、原PPP時代投資控製的常見做法

（一）相關規定

 原PPP時代的政策體係以財政、發改雙軌並行為特征，實踐中多以財政體係為主導推進。查閱兩部門出台的相關意見、指南
、範本等文件，明確提及項目投資控製有關規定的文件並不如想象中多，主要包括：

1、《國家發改委關於開展政府和社會資本合作的指導意見》附件1《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（發改投資〔2014〕2724號，2014年12月公布，以下簡稱《合同指南》）：

《合同指南》第12條“項目總投資”條款約定：對於包含新建、改擴建工程的合作項目
，應在合同中明確工程建設總投資及構成，包括建築工程費
、設備及工器具購置費
、安裝工程費、工程建設其他費用
、基本預備費、價差預備費、建設期利息
、流動資金等。合同應明確總投資的認定依據，如投資估算、投資概算或竣工決算等；

第13條“投資控製責任”條款約定：明確社會資本主體對約定的項目總投資所承擔的投資控製責任。根據合作項目特點，可約定社會資本主體承擔全部超支責任
、部分超支責任，或不承擔超支責任；

第28條“實際投資認定”條款約定：xiangmuhetongyinggenjutouzikongzhiyaoqiu，yuedingxiangmushijitouziderendingfangfa，yijixiangmutouzifashengjieyuehuochuxianchaozhishidechulifangfa
，bingshixuyaoshedingxiangyingdejilijizhi。

由此可見，雖然發改委《合同指南》中多處提及投資控製及投資認定，但關於投資控製及認定的具體依據、認定方法等，並未給出明確建議，交由合同雙方自行約定。

2、《財政部辦公廳關於印發汙水處理和垃圾處理領域PPP項目合同示範文本的通知》（財辦金〔2020〕10號 ，2020年12月發布，以下簡稱《合同示範文本》）。

《合同示範文本》第8.7條“工程建設投資費用結算”條款約定：若在本項目建設過程中發生因甲方或者乙方要求的變更等情形需對本項目工程建設投資費用進行結算的

，在本項目通過竣工驗收後 日內，雙方應按約定對工程建設投資費用進行結算
，由【□雙方共同委托；□政府方委托】的第三方審價機構對乙方的工程建設投資費用進行審核。政府審計機構依法對本項目進行審計的，乙方應予以必要的配合。

（二）慣常做法 

雖然官方指南範本未給出具體的建議做法，根據過去多年的項目經驗，大多數PPP項目投資控製的約定無外乎以下幾種（以某地同時期的5個PPP項目為例）：

congshangshudianxinganlikeyikanchu，zaiguanfangzhinanfanbenweigeichuxiangmutouzirendingjutijianyizuofadebeijingxia，daduoshuxiangmujunbuyueertongcaiyongzuizhongyicaizhengshenhehuoshenjibumenshenjijuesuanlaizuoweitouzikongzhijirendingyijudefangshi。jiuqiyuanyin，PPPxiangmusuibushuyuchuantongdezhengfucaizhengzijintouzixiangmu，danyinqijubeihenqiangdegongyixing，shuyuzhengfuxiangshehuitigongdegonggongchanpin，tongshihaiyoukenengshejizhengfuzibenjintouru（設置政府方出資代表）、以yi及ji項xiang目mu最zui終zhong回hui報bao依yi賴lai於yu政zheng府fu付fu費fei或huo缺que口kou補bu助zhu等deng特te點dian，因yin此ci為wei保bao證zheng政zheng府fu財cai政zheng資zi金jin的de規gui範fan安an全quan有you效xiao使shi用yong，充chong分fen發fa揮hui財cai政zheng投tou資zi評ping審shen及ji審shen計ji監jian督du職zhi能neng
，沿yan用yong傳chuan統tong思si維wei模mo式shi
，以yi財cai政zheng投tou資zi評ping審shen及ji審shen計ji部bu門men審shen計ji來lai認ren定ding投tou資zi

，這zhe一yi做zuo法fa也ye可ke以yi理li解jie。

需要注意的是
，2017年2月22日
，全國人大法工委《對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定的研究意見》（法工委函[2017]2號），以及2017年6月5日全國人大法工委法規備案審查室向中國建築業協會的複函即《關於對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定提出的審查建議的複函》（法工備函[2017]22號）均明確：“地(di)方(fang)性(xing)法(fa)規(gui)中(zhong)直(zhi)接(jie)以(yi)審(shen)計(ji)結(jie)果(guo)作(zuo)為(wei)竣(jun)工(gong)結(jie)算(suan)依(yi)據(ju)和(he)應(ying)當(dang)在(zai)招(zhao)標(biao)文(wen)件(jian)中(zhong)載(zai)明(ming)或(huo)者(zhe)在(zai)合(he)同(tong)中(zhong)約(yue)定(ding)以(yi)審(shen)計(ji)結(jie)果(guo)作(zuo)為(wei)竣(jun)工(gong)結(jie)算(suan)依(yi)據(ju)的(de)規(gui)定(ding)，限(xian)製(zhi)了(le)民(min)事(shi)權(quan)利(li)，超(chao)越(yue)了(le)地(di)方(fang)立(li)法(fa)權(quan)限(xian)，應(ying)當(dang)予(yu)以(yi)糾(jiu)正(zheng)。”上shang述shu意yi見jian對dui於yu糾jiu正zheng地di方fang性xing法fa規gui超chao越yue立li法fa權quan限xian
，強qiang製zhi以yi行xing政zheng審shen計ji結jie果guo作zuo為wei建jian設she工gong程cheng價jia款kuan結jie算suan依yi據ju具ju有you積ji極ji意yi義yi。但dan對dui於yu合he同tong雙shuang方fang當dang事shi人ren在zai合he同tong中zhong約yue定ding以yi行xing政zheng審shen計ji結jie果guo作zuo為wei價jia款kuan結jie算suan依yi據ju的de情qing形xing
，無wu論lun是shi上shang述shu意yi見jian還hai是shi最zui高gao人ren民min法fa院yuan和he地di方fang高gao院yuan的de司si法fa指zhi導dao意yi見jian，均jun是shi予yu以yi支zhi持chi的de^[1]。

二、新機製中關於投資控製的相關規定

新機製115號文從政府方和特許經營者兩個角度對投資控製提出了要求：“嚴格履行投資管理程序。對政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經營項目

，應按照《政府投資條例》有關規定履行審批手續；對由社會資本方單獨投資的項目，應按照《企業投資項目核準和備案管理條例》有關規定履行核準或備案手續。規範履行項目調整程序
，完成審批、核準或備案手續的項目如發生變更建設地點、調整主要建設內容、調整建設標準等重大情形


，應報請原審批、核準機關重新履行項目審核程序
，必要時應重新開展特許經營模式可行性論證和特許經營方案審核工作”；“做(zuo)好(hao)項(xiang)目(mu)建(jian)設(she)實(shi)施(shi)管(guan)理(li)。特(te)許(xu)經(jing)營(ying)者(zhe)應(ying)做(zuo)深(shen)做(zuo)實(shi)項(xiang)目(mu)前(qian)期(qi)工(gong)作(zuo)，嚴(yan)格(ge)按(an)照(zhao)有(you)關(guan)規(gui)定(ding)優(you)化(hua)工(gong)程(cheng)建(jian)設(she)方(fang)案(an)
，合(he)理(li)安(an)排(pai)工(gong)期(qi)，有(you)效(xiao)控(kong)製(zhi)造(zao)價(jia)，保(bao)障(zhang)工(gong)程(cheng)質(zhi)量(liang)

，做(zuo)好(hao)運(yun)營(ying)籌(chou)備(bei)。”

與2014年發布的《合同指南》相比，新機製下《協議範本》就項目投資控製做了十分詳盡的約定，彌補了之前過於籠統的缺陷。《協議範本》第21條“項目總投資和投資計劃”約定：“政府投資項目在初步設計概算獲得有關部門批準後【時間期間】天之內
，乙方應向甲方提交項目詳細投資計劃
；企業投資項目履行核準或備案程序後【時間期間】天之內，乙方應向甲方提交項目詳細投資計劃；甲方最終接收（或經甲方審核後）的詳細投資計劃將作為甲方對本項目實施投融資監管的依據；在建設實施期間

，當工程投資因各種原因出現較大幅度變化時，乙方應向甲方提交更新的項目投資計劃。”

第34條專章就“投資控製”進行了詳盡約定，具體如下：1.乙方應保證工程建設資金足額投入到位
，確保工程投資控製在經甲方確認的投資計劃中列明的項目總投資範圍內。2.乙方應根據項目實際情況和行業管理相關規範規程編製項目概算等文件

，從工程勘察設計源頭做深做實投資控製工作

；3.在本項目範圍內
，如工程投資發生超支（超出詳細投資計劃列明的總投資）
，乙方應負責及時籌措項目新增資金…；4.乙方應按有關規定做好項目投資管理工作
，包括但不限於依法依規開展工程招標、按規定及時履行工程重大變更審批和概算調整程序（如有）
、及時開展投資合規性檢查和整改等工作…5.如項目使用政府資本金注入，乙方應按相關規定做好項目中政府資本金管理工作，包括配合相關方麵的監督檢查、開展政府投資績效評價等。

第60條專門規定了“審計監督”的有關事項，還特意強調說明：“乙方應接受政府審計機關依法對特許經營活動進行審計；政府方不應以審計機關的審計結論作為對乙方進行價款結算（如有）的依據，乙方不得以審計機關的審計結論作為工程結算的依據。除此之外，如政府方對乙方項目建設實施和運營另行安排專門審計
，須在特許經營協議中予以明確約定（包括審計目的
、內容和程序

、乙方配合義務
、結果應用方式等）。”上述說明，沿用了全國人大法工委2017年的意見觀點，並明確了在新機製下特許經營項目中的適用規則：以審計結論作為價款結算的依據，這一做法在新機製下的特許經營項目中
，即使是由特許經營協議的合同雙方（即政府方和特許經營者）zixingyueding，yebuzaibeiyunxu。gaiyijianyishifenqingximingquedefangshi，duizhiqiandaliangleisizuofazuolejiupian，congyuantoushangjinyibuhuaqinglezhengqishuangfangdetouzikongzhizerenbianjie，nenggenghaodicushishehuizibenfanglvxinghaoxiangmutouzikongzhizeren。

yinci，xinjizhixiatexujingyingxiangmudetouzikongzhizerenyufengxian，shiyuanyoushijianzhongdeshuangfanggongdanshizhixingzhuanbianweishehuizibenchengdan，qiangtiaoleshehuizibendetouzizhutidiwei，yashileqitouzizhutizeren，jinyibuhuaqingleshuangfangzerenbianjie，youliyuxiangmuhezuoshunlituijin。

四
、順應新機製的幾點建議

最後
，回到本文伊始的問題
，如何在新機製背景下做好特許經營項目的投資控製？其實新機製115號文
、新《管理辦法》、《協議範本》中已經給出了答案的指引。

對政府方而言，關鍵要把好五個重要關口：一是編製審批特許經營實施方案，這是項目實施的綱領文件，一定要謹慎對待、高度重視，必要時可以借助專業力量少走彎路
；二是審核項目的立項文件
，以及審批政府投資項目的初步設計概算文件
；三是審核項目的詳細投資計劃

；四是嚴格監督執行項目變更引發的投資計劃調整及概算調整工作
；五是合理行使政府審計部門的審計監督權。

對社會資本方而言，建議做好如下六項工作：一是高度重視特許經營實施方案的綱領作用，立足項目實際及自身情況
，科學合理編製項目的立項文件
；二是根據項目實際情況和行業管理相關規範規程
，認真組織編製項目概算等文件，從工程勘察設計源頭做深做實投資控製工作；三是認真組織編製項目詳細投資計劃
，確保切實可行；四是如工程投資發生超支，應按規定及時履行工程重大變更審批和概算調整程序（如有）
；五是加強項目支出規範化管理

，包括但不限於依法依規開展工程招標
、設備及服務采購、競價等，節約項目開支；六是視情及時開展投資合規性檢查和內審整改等工作，配合政府有關方麵的監督檢查、政府投資績效評價等。

五、結語

萬(wan)事(shi)開(kai)頭(tou)難(nan)

，新(xin)機(ji)製(zhi)已(yi)經(jing)開(kai)啟(qi)了(le)我(wo)國(guo)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)和(he)公(gong)用(yong)事(shi)業(ye)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)發(fa)展(zhan)的(de)新(xin)階(jie)段(duan)，當(dang)前(qian)正(zheng)處(chu)於(yu)探(tan)索(suo)前(qian)行(xing)之(zhi)中(zhong)。不(bu)推(tui)動(dong)新(xin)生(sheng)事(shi)物(wu)發(fa)展(zhan)，就(jiu)會(hui)落(luo)後(hou)於(yu)時(shi)代(dai)。隻(zhi)有(you)深(shen)刻(ke)領(ling)悟(wu)新(xin)機(ji)製(zhi)所(suo)蘊(yun)含(han)的(de)新(xin)發(fa)展(zhan)理(li)念(nian)，堅(jian)持(chi)推(tui)動(dong)高(gao)質(zhi)量(liang)發(fa)展(zhan)，放(fang)開(kai)“思維韁繩”，打破思維定勢，特許經營事業一定能夠再次啟航、行穩致遠。

[1] 君合法律評論：中國建設工程爭議解決年度觀察係列（三）—熱點法律問題分析，作者周顯峰、鄭豔麗、羅策、楊天博，2018年4月11日。