序一

探索PPP實踐之路 促進垃圾處理市場化

清華大學教授 王守清

Public-Private Partnership（簡稱PPP）是指由私營部門為基礎設施項目進行融資
、建設並在未來的一段時間（如二三十年裏）運營此項目。公營部門和私營部門各有其優缺點
，能夠通過合作在PPP項目中實現優勢互補。例如，公營部門可以通過製定政策對項目施加影響
，但其資金不足，管理效率低下
，而私營部門資金充足
、管理經驗豐富、創新力與主動性強

，可以彌補公共部門的劣勢。因此PPP模式自提出以來在國際上引起了越發廣泛的重視與應用。在發達國家中，PPP模式的應用範圍已經涵蓋了水業、公共交通、電力能源、醫療衛生、國防
、警jing局ju和he監jian獄yu等deng領ling域yu。另ling一yi方fang麵mian，由you於yu發fa展zhan中zhong國guo家jia的de基ji礎chu設she施shi短duan缺que與yu政zheng府fu財cai政zheng預yu算suan不bu足zu的de矛mao盾dun更geng為wei突tu出chu

，大da量liang私si營ying資zi金jin進jin入ru了le基ji礎chu設she施shi建jian設she領ling域yu。

PPP項(xiang)目(mu)融(rong)資(zi)有(you)許(xu)多(duo)優(you)點(dian)。對(dui)政(zheng)府(fu)而(er)言(yan)，能(neng)減(jian)輕(qing)政(zheng)府(fu)財(cai)政(zheng)負(fu)擔(dan)

，加(jia)快(kuai)發(fa)展(zhan)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)和(he)自(zi)然(ran)資(zi)源(yuan)開(kai)發(fa)，提(ti)供(gong)公(gong)共(gong)產(chan)品(pin)和(he)服(fu)務(wu)，滿(man)足(zu)國(guo)民(min)經(jing)濟(ji)發(fa)展(zhan)和(he)提(ti)高(gao)人(ren)們(men)生(sheng)活(huo)水(shui)平(ping)需(xu)要(yao)；能充分發揮外商和私營商的能動性和創造性，提高建設
、經營
、管理效率和服務質量；能neng引yin進jin先xian進jin的de管guan理li和he技ji術shu
，促cu進jin本ben土tu企qi業ye水shui平ping的de提ti高gao和he有you利li於yu金jin融rong資zi本ben市shi場chang的de發fa展zhan等deng。對dui承cheng建jian商shang而er言yan，能neng充chong分fen利li用yong項xiang目mu經jing濟ji狀zhuang況kuang的de彈dan性xing
，減jian少shao資zi本ben金jin支zhi出chu
，實shi現xian“小投入做大項目”
；能利用資產負債表外融資的特點，拓寬資金來源，減輕債務負擔；能提高談判地位，達到最有利的稅收條件
；能利用有限追索權的特點
，加上其它風險管理措施，合理分配風險
，加強對項目收益的控製和保留較高的投資回報率；能提高競爭力，創造較多商業機會等。

項目融資於20世紀80年代中期被引入我國的電廠、高速公路等基礎設施領域，其中以Build-Operate-Transfer（BOT）方式運作的項目居多。據世界銀行統計，從1990-2005年中國基礎設施領域中有私營部門參與的項目共有483個，總投資額達725億yi美mei元yuan。近jin幾ji年nian來lai
，越yue演yan越yue烈lie的de國guo際ji金jin融rong風feng暴bao對dui全quan球qiu經jing濟ji包bao括kuo中zhong國guo的de經jing濟ji增zeng長chang產chan生sheng了le嚴yan重zhong的de衝chong擊ji。為wei了le有you效xiao應ying對dui國guo際ji金jin融rong危wei機ji的de衝chong擊ji

，保bao持chi經jing濟ji平ping穩wen較jiao快kuai發fa展zhan，2008年11月9日中央政府製定出台了十大措施以及兩年4萬億元的經濟刺激方案，以期進一步擴大內需和促進經濟增長。在這4萬億投資中

，基礎設施建設占主要部分
，約有1.5萬億
，因此這項經濟刺激方案無疑將為基礎設施領域建設帶來活力。但是在隨後國家發改委的解釋中又可以了解到4萬億中僅有1.18萬億元將由中央政府直接投資
，構成包括中央政府性基金、中央預算內投資和中央財政災後重建基金等，而剩餘的2.82萬億元投資將來自地方財政預算
、中央財政代發地方政府債券、政策性貸款和吸引民間投資等。換句話說，這為私營資本進入基礎設施領域提供了良好的契機。

是否采用PPP項目融資模式，很大程度上取決於項目本身的性質，包括技術複雜性
、收費的難易程度、生產或消費的規模、設施規模等。對於政府而言，最為關注應用該模式能否提高項目的建設和運營效率（其最典型的體現就是

，項目產品或服務價格的降低）。一般而言
，PPP模式主要適用於自然資源開發

、基礎設施和公共服務設施項目，按從易到難排序包括自然資源開采
、電廠、供水或廢水/物處理廠、通信、公路、隧道或橋梁
、地鐵/鐵路
、機場/港gang口kou等deng。其qi中zhong，在zai建jian設she環huan境jing友you好hao型xing和he資zi源yuan節jie約yue型xing社she會hui的de要yao求qiu下xia
，垃la圾ji處chu理li產chan業ye在zai今jin後hou一yi段duan期qi間jian將jiang呈cheng現xian出chu持chi續xu的de大da規gui模mo投tou資zi建jian設she需xu求qiu，各ge地di垃la圾ji處chu理li設she施shi投tou資zi資zi金jin缺que口kou明ming顯xian。因yin此ci
，筆bi者zhe認ren為wei有you必bi要yao總zong結jie研yan究jiu既ji往wang垃la圾ji處chu理liPPP項目的經驗和教訓，為推進和完善PPP模式在垃圾處理行業中的應用。

值此之際
，先睹了大嶽谘詢有限公司撰寫的《垃圾處理PPP之中國實踐》一書，深受啟發。筆者以往側重於關注PPP模式理論研究的新進展，但這本專著為我展示了PPP模式在垃圾處理行業中應用過程中出現的許多實務問題。囿於PPP相關法律法規的不完善，國內目前推行的部分PPP項目存在項目操作不規範的問題，給項目的後續操作多少埋下了一些隱患。這本介紹中國垃圾處理PPP模式實踐經驗的專著，無疑將對中國未來的垃圾處理PPP模式的實踐推進提供有益的啟示，也將對中國整個PPP製zhi度du的de實shi務wu探tan索suo與yu理li論lun研yan究jiu提ti供gong借jie鑒jian價jia值zhi。因yin而er，大da嶽yue谘zi詢xun有you限xian公gong司si於yu目mu前qian全quan國guo大da力li推tui行xing基ji礎chu設she施shi建jian設she的de大da環huan境jing之zhi際ji
，出chu版ban此ci書shu，將jiang其qi對dui於yuPPP模mo式shi在zai垃la圾ji處chu理li行xing業ye實shi踐jian中zhong的de相xiang關guan經jing驗yan與yu想xiang法fa呈cheng現xian給gei大da眾zhong，值zhi得de我wo為wei此ci書shu進jin行xing隆long重zhong推tui介jie。我wo也ye相xiang信xin本ben書shu中zhong所suo介jie紹shao的de相xiang關guan理li念nian
，將jiang為wei讀du者zhe帶dai來lai一yi定ding的de啟qi迪di。

序二

用好谘詢顧問 實現事半功倍

大連市城市管理局副局長 閃紅光

隨(sui)著(zhe)中(zhong)國(guo)經(jing)濟(ji)的(de)高(gao)速(su)發(fa)展(zhan)和(he)城(cheng)市(shi)化(hua)進(jin)程(cheng)的(de)加(jia)快(kuai)
，生(sheng)活(huo)垃(la)圾(ji)產(chan)生(sheng)量(liang)不(bu)斷(duan)增(zeng)長(chang)
，城(cheng)市(shi)生(sheng)活(huo)垃(la)圾(ji)處(chu)理(li)已(yi)經(jing)成(cheng)為(wei)每(mei)個(ge)城(cheng)市(shi)環(huan)衛(wei)工(gong)作(zuo)的(de)重(zhong)中(zhong)之(zhi)重(zhong)。然(ran)而(er)，在(zai)現(xian)實(shi)中(zhong)往(wang)往(wang)麵(mian)臨(lin)著(zhe)建(jian)設(she)資(zi)金(jin)缺(que)口(kou)巨(ju)大(da)和(he)體(ti)製(zhi)不(bu)順(shun)的(de)問(wen)題(ti)。由(you)於(yu)目(mu)前(qian)國(guo)內(nei)各(ge)城(cheng)市(shi)的(de)垃(la)圾(ji)處(chu)理(li)費(fei)征(zheng)收(shou)標(biao)準(zhun)普(pu)遍(bian)偏(pian)低(di)，在(zai)動(dong)輒(zhe)上(shang)億(yi)元(yuan)的(de)垃(la)圾(ji)處(chu)理(li)設(she)施(shi)投(tou)資(zi)麵(mian)前(qian)簡(jian)直(zhi)是(shi)杯(bei)水(shui)車(che)薪(xin)，僅(jin)僅(jin)依(yi)靠(kao)財(cai)政(zheng)資(zi)金(jin)建(jian)設(she)垃(la)圾(ji)處(chu)理(li)設(she)施(shi)已(yi)不(bu)現(xian)實(shi)。另(ling)外(wai)，傳(chuan)統(tong)垃(la)圾(ji)處(chu)理(li)企(qi)業(ye)所(suo)固(gu)有(you)的(de)政(zheng)企(qi)不(bu)分(fen)
、效率低下、管理粗放等問題也是不爭的事實。

麵對上述問題，近年來，地方政府一直在摸索一條可行的解決之道。而借鑒國際通行的PPP模式，引進社會投資人建設
、運營垃圾處理設施在實踐中漸漸成為了地方政府的首選。同時
，國務院《關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若幹意見〔2010〕13號》以及《國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知〔2010〕19號》的相繼出台，更是為社會資本參與城市基礎設施建設指明了政策方向。

在大連市多年的探索與實踐中
，我們的環衛係統建設工作取得了一些成績
，但坦率地講

，也走過一些彎路。2003年大連市曾采用BOT方式運作過垃圾焚燒項目，當時沒有聘請谘詢顧問
，經過公開招標選擇投資人後，市政府與投資人進行了長達五年、前後十幾輪的談判
，垃圾處理補貼費越談越高，雙方的分歧也越來越多，項目不得不以失敗告終。究其原因，可歸納為如下幾點：第一，對於BOTxiangmuzhaoshangguochengzhongdefuzaxinggujibuzu，jianggongchengzhaobiaodefangfahesiluyongyuxingzhiwanquanbutongdexiangmufarenzhaobiao。dier
，quefaleisixiangmujingyan，zaiyixiezhuanyewentishangyutouzirentanpanguochengzhongmingxianganjiaodaoxinxibuduicheng，zhengfuchuyubeidongzhuangkuang。disan，zhaoshangshixiangmubianjietiaojianbumingque，zhengfuyutouzirenlijiebuyi，zhishihouqidetanpangongzuoduocixianrujiangju。zhizhi2008年底
，大連市政府決定重新選擇項目投資人，並要求2010年12月31日ri之zhi前qian必bi須xu點dian火huo調tiao試shi。我wo們men城cheng建jian局ju作zuo為wei項xiang目mu主zhu管guan部bu門men，承cheng受shou著zhe來lai自zi政zheng府fu部bu門men以yi及ji社she會hui各ge界jie的de巨ju大da壓ya力li
，也ye困kun惑huo於yu如ru何he打da破po這zhe種zhong工gong作zuo的de僵jiang局ju
，尋xun求qiu解jie決jue之zhi道dao。

yigeourandejihui，woyouxingjieshilebeijingdayuezixungongsidejinyongxiangzongjingli，bingyujiweitongshiyiqihejinzongtantaoledalianshihuanweixitongmianlindewentihewomendekunhuo。zhecijiandandehuimianweiwomenzaichengshijiansheheguanlifangmiandakailexindegongzuosilu，yediandingleshuangfanghezuodejichu，womenjuedinggongtonglaituijindalianshichengshizhongxinqushenghuolajifenshaochuliBOT項目的實施。

項目重新運作以來，進展神速，合格的投資人順利選定
，項目已於去年開工建設。從項目的結果看：公開競爭產生的51元/噸的垃圾處理價格不到2003年投資人要求價格的一半，也遠低於我們的預計；tongshi
，qingxihelidehetongtiaokuanyegeiyulewomenyutouzirenjinxingjinsanshinianhezuodexinxin。shizhengfugebumenduixiangmudeshishichengguoyijizuizhongdelajichulijiagedoufeichangmanyi，dayuegongsigaozhiliangdefuwuweidalianshichengshigongyongshiyegaigedakailexindejumian，yetigonglebaoguidejingyan。

為什麼同一個垃圾處理BOT項目前後兩種不同的運作方式會導致完全不同的結果？從這件事中我看到了專業負責
、jingyanfengfudezixunjigoudejiazhi。zuoweizhengfuzhuguanbumen，womenduibendilajixingyezhuangkuangshishuxide，danyaoqiuwomenduizhaoshangxiangmuzhonggezhongzhuanyewentidoudadaozhuanjiashuizhunshibuxianshide。erhaodezhongjiejigouyongyouchusedezhuanyerencai
，keyihuijiquanguogedileisixiangmudechenggongjingyan，zaixiangmuyunzuodegegehuanjieweizhengfuchumouhuace。zhengfuyuzixunguwenkeyishixianyoushihubu，shizhengfuzaizhaoshangguochengzhongxiongyouchengzhu
，chuyuzhudongdiwei
，shaozouwanlu。zuoweilajichulixingyedeyimingcongyerenyuan，yiwodeqieshentihui，wojiaodekeyiyuqitatongxingfenxiangdejingyanzhiyijiushi：借助一個具有高度智慧和經驗的谘詢機構可以使你事半功倍。

近期，恰逢北京大嶽谘詢公司出版新書《垃圾處理PPP之中國實踐》bingyaowoweiqizuoxu。xiducishu，taningjielezhuanjiamendezhihuijiejing


，duizhengfuyunzuoleisixiangmujuyouzhongyaodejiejianyiyi，zhidewodalituijian。dangran
，shushangdewenzibijingtidaibuledayuegongsizhuanjiahuodejingyan。tongxingmenyoukongbufangyudayuegongsidezhuanjiadangmianjiaoliugoutong，xiangxindingnengyousuoshouhuo。

今年年底左右
，大連市城市中心區生活垃圾焚燒處理廠將進行點火調試。此時此刻，我真誠地說一句：無論本書擁有多少讀者，我都感謝大嶽公司多年來的孜孜努力。

序三

少走彎路 把垃圾處理融資工作做得更好

大嶽谘詢公司總經理 金永祥

2009年對垃圾處理行業來講是不平凡的一年

，廣東番禺、beijingliulitundengxiangmuchaodefeifeiyangyang
，yangshilaidayuezixungongsicaifangshiwoyefabiaoleyijian。chaoguichao，naoguinao，lajichuligongzuohaishiyaozuode。lajichuligongzuoshejihenduowenti
，rongzishiqizhongyigezhongyaowenti，PPP是垃圾處理項目融資常用的典型模式。如何用好PPP這個金融工具是所有從事垃圾處理項目融資工作人員麵臨的課題。

融rong資zi模mo式shi種zhong類lei很hen多duo，而er且qie投tou資zi銀yin行xing家jia還hai在zai不bu斷duan創chuang新xin。不bu好hao的de融rong資zi模mo式shi出chu現xian後hou曇tan花hua一yi現xian就jiu被bei淘tao汰tai了le
，能neng夠gou被bei廣guang泛fan使shi用yong的de模mo式shi在zai應ying用yong時shi有you的de效xiao果guo好hao有you的de效xiao果guo不bu好hao。有you生sheng命ming力li的de融rong資zi模mo式shi一yi般ban沒mei有you好hao壞huai之zhi分fen，隻zhi是shi不bu同tong的de模mo式shi適shi用yong不bu同tong的de條tiao件jian而er已yi，效xiao果guo不bu好hao的de項xiang目mu是shi往wang往wang沒mei有you正zheng確que運yun用yong模mo式shi融rong資zi的de後hou果guo。如ru果guo融rong資zi人ren員yuan能neng夠gou借jie鑒jian他ta人ren運yun作zuoPPP項目的經驗和教訓，吸收別人的成功經驗，避開別人的失敗教訓，效果都會不錯。

大嶽谘詢公司涉足垃圾處理行業已經超過十年了，參與了各種類型垃圾處理項目的融資工作。在工作中，我們把汙水處理等公用事業的PPP經驗成功移植到了垃圾處理項目之中，取得了很好的成效。我們也研究了國內外很多失敗的垃圾融資項目，這些項目的失敗是很可惜、很令人揪心的
，其中多數項目本來是可以做好的。我的同事蔡建升、徐xu誌zhi剛gang和he畢bi誌zhi清qing等deng人ren這zhe次ci把ba大da嶽yue這zhe十shi多duo年nian的de垃la圾ji項xiang目mu融rong資zi經jing驗yan總zong結jie出chu來lai寫xie成cheng書shu，可ke以yi為wei業ye內nei人ren士shi作zuo參can考kao。我wo相xiang信xin
，大da嶽yue的de這zhe些xie經jing驗yan可ke以yi幫bang助zhu很hen多duo垃la圾ji處chu理li項xiang目mu的de融rong資zi工gong作zuo少shao走zou彎wan路lu
，至zhi少shao可ke以yi提ti醒xing有you關guan人ren員yuan在zai進jin行xing垃la圾ji項xiang目mu融rong資zi時shi能neng夠gou想xiang起qi借jie鑒jian別bie人ren的de經jing驗yan。

當然
，這本書不能解決借鑒經驗的全部問題。為了少走彎路
，至少有幾點很重要：第di一yi，應ying該gai有you虛xu心xin的de態tai度du。不bu能neng盲mang目mu認ren為wei垃la圾ji處chu理li的de融rong資zi工gong作zuo很hen簡jian單dan
，不bu計ji代dai價jia的de融rong資zi容rong易yi，真zhen正zheng做zuo好hao融rong資zi工gong作zuo很hen難nan。第di二er，在zai國guo內nei進jin行xing考kao察cha學xue習xi。雖sui然ran考kao察cha隻zhi能neng做zuo到dao走zou馬ma觀guan花hua，但dan考kao察cha能neng使shi從cong業ye者zhe對dui他ta人ren經jing驗yan教jiao訓xun有you感gan性xing認ren識shi，為wei解jie決jue問wen題ti奠dian定ding基ji礎chu。第di三san，借jie助zhu外wai腦nao很hen重zhong要yao。術shu業ye有you專zhuan攻gong

，中zhong介jie機ji構gou能neng夠gou從cong更geng廣guang泛fan的de視shi角jiao提ti供gong經jing驗yan教jiao訓xun，更geng重zhong要yao的de是shi他ta們men可ke以yi從cong理li論lun的de高gao度du弄nong清qing楚chu問wen題ti的de本ben質zhi。