汙水處理服務費定價與付費機製改革：從按量付費到按效付費的實踐探索

楊娟 謝怡星

科學合理的汙水處理服務費定價與付費機製是行業穩定可持續發展的關鍵。自2002年特許經營製度實施以來，“單一水價按量付費”模式推動了汙水處理行業的專業化與規模化
，但隨著生態文明建設要求的提升

，其“重處理、輕效能”的弊端日益凸顯，難以適應“精準治汙、科學治汙”的新要求。自2023年起，國家發改委
、財政部
、住建部三部委正式提出建立一項與進水汙染物濃度
、汙染物削減量、出chu水shui水shui質zhi及ji汙wu泥ni無wu害hai化hua處chu理li效xiao果guo四si項xiang指zhi標biao相xiang關guan聯lian的de付fu費fei製zhi度du，全quan國guo各ge地di隨sui即ji展zhan開kai探tan索suo。我wo們men深shen度du參can與yu了le該gai行xing業ye重zhong點dian課ke題ti的de研yan究jiu與yu實shi踐jian，本ben次ci選xuan取qu三san個ge典dian型xing地di市shi的de“按效付費”案例，分析其核心邏輯與優劣勢，為改革提供參考。

一、定價與付費機製改革：從單一水價按量付費到按效付費

（一）單一水價付費模式目前存在的局限性

過去，部分城市在河道汙水治理中采取“見口就堵”的簡單策略
，將混流清水（初期雨水、地下水滲流等）直接導入汙水處理廠，埋下了資源浪費與財政低效的隱患。在當前“廠網分離”體製及“汙水應收盡收”“汙水不下河”等環保考核壓力下，問題愈發凸顯：

1.資源浪費嚴重：大量清水擠占處理能力，汙水處理廠看似完成水量任務
，實則陷入“清水進廠

、低效處理”的困境。

2.財政投入低效：政府為低效處理買單，導致財政資金未能精準匹配治汙實效。

3.治汙導向偏差：“單一按量付費”模式僅關注處理水量
，忽視水質提升與汙染物削減，無法滿足“提質增效”的政策要求。

這些問題直接推動了“按效付費”改革，其核心是讓汙水處理服務價值回歸環境治理本質，從“重數量”轉向“重質量”，實現“量質並重”的治理目標。

（二）按效付費改革的政策演變

國家層麵的政策引導為“按效付費”改革提供了明確方向

，其政策體係逐步從宏觀導向轉向量化可操作的付費機製。

表1  汙水處理定價政策演變曆史

二、實踐案例解析：如何實現“以效定費”

經研究，湖南
、湖北、廣東、江蘇、貴州、海南等地都在探索汙水處理“按效付費”試點，分別探索出“廠網一體”、“廠網聯動”兩種模式，但切入點各有千秋。本文綜合考慮汙水處理規模
、管網基礎條件、運營模式、管理體製等因素
，選取三個典型案例予以分析：

（一）湘潭市：汙染物削減率掛鉤模式

1.定價及付費機製

該地區汙水處理服務費由“按量計費”調整為“按效付費”模式，其創新點在於將汙水處理運維成本中的核心要素即人工費、動dong力li費fei及ji原yuan材cai料liao進jin行xing獨du立li核he算suan
，並bing引yin入ru按an汙wu染ran物wu削xue減jian率lv付fu費fei的de新xin模mo式shi。此ci種zhong模mo式shi下xia，原yuan付fu費fei結jie構gou調tiao整zheng為wei運yun維wei直zhi接jie費fei和he投tou資zi回hui報bao及ji其qi他ta成cheng本ben費fei兩liang部bu分fen。計ji算suan公gong式shi如ru下xia： 

（1）運維直接費 = 運維直接成本固定部分占比 × 運維直接費價格 × 汙水處理量 + (1 - 運維直接成本固定部分占比 ) × 加權削減率 × 運維直接費價格 × 汙水處理量 × 調整係數

其中：

固定部分占比：基於汙水處理中部分設備運維成本與汙染物削減情況關聯較小且不構成線性關係而設置的成本與運維直接成本占比。

運維直接費價格：指設計進水濃度上限值所對應的汙水處理中與生產相關的直接費用。

加權削減率：指各主要汙染物的實際濃度削減量與設計濃度削減量的比值之加權平均值。

調整係數：基於汙水處理廠實際進水濃度低於設計值導致實際運維成本單價高於設計成本單價而設置的修正係數。

（2）投資回報及其他成本費=(汙水處理服務費價格—運維直接費價格)×汙水處理量(汙水處理量按原協議約定)

2.核心思路

以5項主要汙染物指標COD
、BOD
、氨氮、總氮、總(zong)磷(lin)的(de)實(shi)際(ji)削(xue)減(jian)情(qing)況(kuang)結(jie)合(he)不(bu)同(tong)汙(wu)水(shui)廠(chang)工(gong)藝(yi)下(xia)設(she)計(ji)汙(wu)染(ran)物(wu)削(xue)減(jian)量(liang)的(de)比(bi)值(zhi)和(he)權(quan)重(zhong)，構(gou)建(jian)加(jia)權(quan)削(xue)減(jian)率(lv)指(zhi)標(biao)體(ti)係(xi)
，將(jiang)運(yun)維(wei)直(zhi)接(jie)費(fei)中(zhong)與(yu)汙(wu)染(ran)物(wu)去(qu)除(chu)直(zhi)接(jie)相(xiang)關(guan)的(de)部(bu)分(fen)（如藥劑


、電費等）與該指標進行掛鉤。同時，基於汙水處理廠實際進水濃度低於設計值、導dao致zhi單dan位wei運yun營ying成cheng本ben高gao於yu設she計ji成cheng本ben的de現xian狀zhuang，還hai設she置zhi了le調tiao整zheng係xi數shu。這zhe種zhong設she計ji既ji保bao障zhang運yun營ying主zhu體ti的de基ji礎chu經jing營ying穩wen定ding性xing，又you通tong過guo關guan聯lian可ke變bian成cheng本ben，有you效xiao平ping衡heng了le曆li史shi管guan網wang遺yi留liu問wen題ti與yu長chang期qi環huan境jing效xiao益yi目mu標biao之zhi間jian的de衝chong突tu。

3.優勢與挑戰

湘潭市實施“按效付費”機製的優勢在於直接錨定治汙實效
，有效規避“清水進廠”的(de)財(cai)政(zheng)浪(lang)費(fei)
，激(ji)勵(li)企(qi)業(ye)主(zhu)動(dong)提(ti)升(sheng)處(chu)理(li)效(xiao)能(neng)。然(ran)而(er)，削(xue)減(jian)率(lv)的(de)計(ji)算(suan)依(yi)賴(lai)進(jin)水(shui)濃(nong)度(du)的(de)設(she)計(ji)值(zhi)，即(ji)使(shi)引(yin)入(ru)調(tiao)整(zheng)係(xi)數(shu)，若(ruo)設(she)計(ji)值(zhi)與(yu)實(shi)際(ji)進(jin)水(shui)濃(nong)度(du)差(cha)距(ju)較(jiao)大(da)，仍(reng)可(ke)能(neng)使(shi)激(ji)勵(li)措(cuo)施(shi)失(shi)效(xiao)。總(zong)體(ti)而(er)言(yan)，此(ci)模(mo)式(shi)憑(ping)借(jie)“汙染物削減率-付費額度”的緊密關聯
，成功促使運營主體從側重末端處理轉向優化係統效能。

（二）武漢市：漸進式績效改革模式

1.定價及付費機製

該地區汙水處理服務費金額在按水量付費基礎上增加了因績效考核得分而影響的付費係數，通過績效考核結果應用實現“按量付費+績效調節”的漸進式過渡。此種模式下，原付費結構調整為：

汙水處理費實際撥付額度 = Q×P×J—W

其中：

Q——指月度處理水量，雨季超量折算（m3/月）

保底水量：設計規模的60%；雨季折減：超過設計規模1.2倍，超出部分按0.6倍折算；

P——指當年汙水協議處理基本價格（元/ m3）；

J——指激勵係數：月度運維考核得分/100+0.05

W——指各類異常運維情形費用扣減（元）

2.核心思路

《武漢市市管城鎮生活汙水處理設施運行績效考核辦法（試行）》（2024年）的績效考核指標體係在傳統涵蓋出水水質達標排放和汙泥安全處理的基礎上，新引入了汙染物削減量與削減率
，占20分權重。同時，還設立了10分的獎懲指標權重，涉及提升進水濃度
、汙wu染ran物wu超chao量liang削xue減jian以yi及ji節jie能neng降jiang耗hao等deng內nei容rong。該gai機ji製zhi通tong過guo保bao留liu存cun量liang按an量liang付fu費fei的de穩wen定ding性xing，逐zhu步bu擴kuo大da績ji效xiao調tiao節jie的de比bi重zhong
，既ji降jiang低di了le改gai革ge初chu期qi的de行xing業ye阻zu力li
，又you通tong過guo清qing晰xi的de“得分-係數-收益”關聯，引導運營方從單一水量保障轉向係統效能提升
，實現了改革平穩過渡與治汙目標升級的雙重平衡。

3.優勢與挑戰

該模式的優勢在於改革阻力小
，企業易接受，可平穩過渡至按效付費模式；挑戰在於周期較長，需持續跟蹤調整考核指標，且需協調廠網各方利益，確保聯動機製落地。

（三）長沙市：分質定價+按效付費雙機製

1.定價及付費機製

該地區將汙水處理服務費區分為建設投資與運營兩部分，其中建設投資包括建設成本
、投資回報
、財務費用、稅費等，運營成本根據與進水水質、水量變化的關聯程度區分為固定與可變部分。可變部分基於汙水處理廠工藝設計及實際運行情況等因素構建各藥劑投加、電耗、汙泥產生量與各汙染物濃度的關聯關係。固定部分對應與處理水質、水量關聯性較弱的費用，如人工成本
、維護維修費用、管理費用等。此種模式下，原付費結構調整為：

應付汙水處理服務費=

建設投資成本（與決算投資、LPR
、稅率掛鉤）+ 變動運營成本（與進水汙染物濃度
、水量掛鉤）+ 固定運營成本（結合價格核定、成本監審情況、及區域範圍內水廠調研各項標準指標確定）

在績效考核機製上設置“廠網聯動”考核，以“汙染物收集-處理效能”為共同目標，將汙水處理廠與管網運營單位的績效考核進行係統性銜接，實現“源頭收集到末端處理”的全鏈條效能協同。汙水處理廠與管網運營單位的付費均通過績效考核結果確定最終付費額度。這種“一榮俱榮、一損俱損”的聯動機製
，有效打破了廠網分離的壁壘，推動雙方從獨立運營轉向協同治汙。

2.核心思路

以“分質定價匹配成本差異、廠網聯動強化效能協同”為核心，將運營成本拆解為固定與可變部分。運營成本變動部分包括電費
、藥劑費(PAC、PAM+、PAM-、乙酸鈉)、汙泥處置外運費等，結合汙水汙泥處理普遍原理及各廠實際處理工藝
，建立生產運營變動成本與進水汙染物濃度(COD、BOD
、SS
、TN、TP等)和水量的關聯公式，並與實際生產成本數據對比
，確定關聯公式相關參數。舉例來說，如電量消耗主要與汙水處理中的有機物、氨氮和總氮的去除環節有關
，則可將總耗電量進行區分，對應廠區日常用電
、照明
、提升等部分設備用電可作為固定電耗；對應曝氣鼓風
、汙泥脫水等環節設備用電，可作為與汙染物濃度關聯的變動部分
，建立耗電量與BOD、TN和SS的關聯關係(單位電耗)，根據實際水質
、shuiliangqingkuangjisuandechumonihaodianliang，yicixiangduijingzhunfanyingshuizhishuiliangbianhuaduichulichengbendeyingxiang。tongshigoujiankuazhutidejixiaokaohetixi
，jiangguanwangshoujixiaonengyumoduanchulixiaoguoshendubangding
，daobishuangfanggongtongyouhuacongyuantoushoujidaomoduanchulidequanliuchengzhiwuliantiao，shixianhuanjingxiaoyiyuchengbenxiaoyidetongyi。

3.優勢與挑戰

該模式的優勢在於通過分質定價精準覆蓋運營成本，避免“一刀切”定價導致的資源錯配；廠(chang)網(wang)聯(lian)動(dong)考(kao)核(he)則(ze)從(cong)機(ji)製(zhi)上(shang)解(jie)決(jue)了(le)廠(chang)網(wang)分(fen)離(li)的(de)協(xie)同(tong)難(nan)題(ti)，推(tui)動(dong)全(quan)鏈(lian)條(tiao)效(xiao)能(neng)提(ti)升(sheng)。挑(tiao)戰(zhan)在(zai)於(yu)分(fen)質(zhi)定(ding)價(jia)的(de)成(cheng)本(ben)核(he)算(suan)模(mo)型(xing)需(xu)結(jie)合(he)不(bu)同(tong)工(gong)藝(yi)動(dong)態(tai)調(tiao)整(zheng)，數(shu)據(ju)采(cai)集(ji)與(yu)後(hou)續(xu)監(jian)管(guan)的(de)要(yao)求(qiu)較(jiao)高(gao)
；同時廠網雙方的利益協調需建立長效溝通機製
，避免因責任劃分不清導致考核流於形式。

三
、按效付費“雙重價值”：如何兼顧環境效益與財政績效管理

汙水處理服務費定價與付費機製的改革，本質是行業發展理念的轉型——從“有沒有”到“好不好”，從“保運行”到“提效能”。無論是湘潭市的效率驅動
、武漢市的漸進轉型
，還是長沙市的市場化創新，其本質上均為通過“效費聯動”，探索一條“環境效益優先、財政效能優先”的de高gao質zhi量liang發fa展zhan路lu徑jing。盡jin管guan各ge地di推tui進jin速su度du和he具ju體ti方fang式shi因yin自zi身shen條tiao件jian而er有you所suo區qu別bie
，但dan最zui終zhong目mu標biao都dou是shi提ti升sheng汙wu水shui治zhi理li的de效xiao率lv與yu效xiao果guo，實shi現xian環huan境jing效xiao益yi與yu績ji效xiao管guan理li的de雙shuang贏ying局ju麵mian。

從環境效益維度看，按效付費機製通過將付費與汙染物削減量、出水水質等核心指標直接掛鉤
，倒逼運營主體從“被動處理”轉向“主動提質”。以湘潭市為例
，實施按效付費後，全市進廠汙水BOD（生化需氧量）濃度較上年同期提升20.8%，已有1個處理規模20萬噸/天的廠進水BOD濃度穩定達到100毫克/升以上。

在財政績效管理層麵，按效付費機製實現了財政資金從“大水漫灌”到“精準滴灌”的轉變。一方麵
，通過剔除無效處理水量（如混流清水）的付費
，直接壓縮了財政不必要支出。湘潭市改革首年即減少無效處理費用支出約1300多萬元，費用節約率為7.6%。lingyifangmian


，fenzhidingjiayuxiaofeiliandongdemoshirangcaizhengbutiegengtieheshijizhiwuchengben。changshashitongguodongtaitiaozhengkebianyunyingchengben，bimianleyinshuizhibodongdaozhideqiyekuisunhuochaoelirun
，yusuanwendingxingxianzhuzengqiang。ciwai，changqilaikan，huanjingxiaoyidetishengjiangdilehouxushuihuanjingzhili、生態修複等隱性財政支出，形成“精準投入-效益提升-成本節約”的良性循環。

另外，建立長效保障機製也是實現雙重價值協同的關鍵路徑。具體措施包括但不限於：首先完善監測體係
，引入第三方機構確保水質水量數據的真實性與準確性；其次建立動態調整機製，依據環境標準更新
、技術進步等因素定期優化效費核算指標與付費標準
；最zui後hou，加jia強qiang政zheng策ce宣xuan貫guan與yu培pei訓xun，提ti升sheng運yun營ying主zhu體ti對dui按an效xiao付fu費fei機ji製zhi的de理li解jie
，凝ning聚ju行xing業ye共gong識shi
，降jiang低di改gai革ge阻zu力li。通tong過guo係xi統tong化hua實shi施shi這zhe些xie舉ju措cuo
，按an效xiao付fu費fei機ji製zhi有you望wang有you效xiao統tong籌chou環huan境jing效xiao益yi與yu財cai政zheng預yu算suan管guan理li
，推tui動dong汙wu水shui處chu理li行xing業ye向xiang高gao質zhi量liang發fa展zhan轉zhuan型xing。