應用投融資規劃方法，高質量推進城市更新

​徐誌剛 江博文​

一、城市建設進入新階段

截至2024年底
，我國常住人口城鎮化率達67%，9.4億(yi)人(ren)生(sheng)活(huo)在(zai)城(cheng)鎮(zhen)，城(cheng)市(shi)綜(zong)合(he)承(cheng)載(zai)能(neng)力(li)顯(xian)著(zhu)提(ti)升(sheng)，人(ren)居(ju)環(huan)境(jing)持(chi)續(xu)改(gai)善(shan)。當(dang)前(qian)
，城(cheng)市(shi)發(fa)展(zhan)正(zheng)從(cong)大(da)規(gui)模(mo)增(zeng)量(liang)擴(kuo)張(zhang)階(jie)段(duan)轉(zhuan)向(xiang)存(cun)量(liang)提(ti)質(zhi)增(zeng)效(xiao)為(wei)主(zhu)的(de)階(jie)段(duan)
，傳(chuan)統(tong)增(zeng)量(liang)擴(kuo)張(zhang)模(mo)式(shi)難(nan)以(yi)為(wei)繼(ji)；同時城市發展也麵臨著空間資源受限
、基礎設施老化

、公共服務短缺
、曆史文脈斷裂等多重挑戰。城市更新作為破解上述問題的解決之道和城市高質量發展的重點發力方向，已連續多年寫入中央《政府工作報告》。

今年以來，中央對城市更新行動的推進力度持續加大。5月份，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關於持續推進城市更新行動的意見》
，對推進城市更新行動作了係統全麵部署。7月14日至15日舉行的中央城市工作會議將“以推進城市更新為重要抓手”列入新時期城市工作的總體要求。7月30日召開的中共中央政治局會議強調
，“落實好中央城市工作會議精神，高質量開展城市更新”。 

​二
、城市更新具有複雜性

無論國內外學者和政策製定者如何定義或者使用不同的術語（如城市重建
、城市複興、城市再造、城市再生等等）描述城市更新，大家的認知都超越了單純的物理空間的改造和重建，而是不約而同地將城市更新視為是物理空間、經濟、社會和文化等多方麵共同作用和重構的過程。從政策上
，我們看到國家提出城市更新應“以內涵集約、綠色低碳發展為路徑，通過結構優化、功能完善
、文脈賡續、品質提升，打造宜居、韌性、智慧城市”。從實踐上，我們也深刻認識到城市更新的本質是​“空間-經濟-社會-文化”四維耦合的複雜係統工程，其複雜性體現在：

​1、項目目標多元​

需同步實現建築質量提升（如危舊房改造）、基礎設施完善（如管網更新
、智慧交通）、公共空間優化（如口袋公園、濱水廊道）、產業動能轉換（老舊廠房街區改造，培育新經濟和消費業態）、文化傳承與創新（如保護曆史街區、活化非遺工坊）、社區治理優化（如嵌入式公共服務設施、居民參與）等目標
，兼顧空間優化、民生改善
、文化傳承與經濟活力激發。

2、參與主體多元

涉及地方政府（負責規劃和政策供給）
、國有企業（融資和運營平台）
、民企（市場化開發）、居民（參與式決策）等十餘類主體
，利益多元且協調難度高。

​3

、政策複合性​

涉及城市更新項目的地方政府所屬部門包括發改、財政、規劃、土地
、住建、文旅

、城管、交通、金融等等，需要各部門集成各項政策工具
，才能形成合力
，為項目提供足以支撐順利實施的政策基礎和項目邊界。

4、運作周期長

典型項目周期達10年以上。需跨越規劃
、立項設計、融資、土地整備、建設實施、招商運營全生命周期
，資金需求大，各年度資金平衡壓力顯著。

​三、投融資規劃方法助力城市更新高質量推進

針zhen對dui城cheng市shi更geng新xin的de上shang述shu複fu雜za性xing，大da嶽yue谘zi詢xun基ji於yu多duo個ge項xiang目mu實shi踐jian經jing驗yan

，提ti出chu以yi係xi統tong論lun基ji本ben原yuan理li為wei出chu發fa點dian
，采cai用yong投tou融rong資zi規gui劃hua方fang法fa，解jie決jue城cheng市shi開kai發fa的de科ke學xue決jue策ce問wen題ti。

投融資規劃以城市規劃（城市更新專項規劃）為基礎，以城市更新項目涉及的土地儲備與供應
、各類基礎設施、公共服務設施、公益設施項目的投資、融資、建設工作為統籌對象，以政策
、法規

、資源
、資金等為輸入，以管理體製設計、參與主體分工機製建立、參與主體利益平衡、項目的投入產出平衡關係和風險控製、各ge類lei建jian設she時shi序xu安an排pai以yi及ji政zheng策ce工gong具ju包bao為wei輸shu出chu。城cheng市shi更geng新xin開kai發fa建jian設she各ge方fang參can與yu主zhu體ti能neng夠gou從cong自zi己ji角jiao度du出chu發fa
，利li用yong規gui劃hua的de輸shu出chu成cheng果guo
，評ping估gu項xiang目mu的de風feng險xian和he收shou益yi，做zuo出chu符fu合he自zi己ji需xu求qiu的de科ke學xue決jue策ce，確que保bao項xiang目mu順shun利li實shi施shi。

投融資規劃方法綜合運用規劃技術

、經濟研究、建設管理等學科內容
，綜合模擬城市更新項目建設的經濟進程，係統評估城市更新中的資金來源、投向、投放次序和回報等資金統籌的問題。規劃技術流程依次為可利用資源盤整與價值評估—投資項目梳理—投資測算分析—開發模式設計—開發時序設計優化與經濟評價—開發保障措施設計。

（1）可利用資源盤整與價值評估。通過全麵體檢，對城市更新項目範圍內的資源要素進行全麵盤整，既包括土地資源和其他自然資源（生態、水文
、礦產
、太陽能
、風能），也包括產業資源和存量資產。通過現狀和規劃之間的比較，分析實際可供開發利用的資源情況。

（2）投資項目梳理。梳理出城市更新項目開發區域內所有項目類型（包括項目規模、建設內容及進展情況），根據項目自身投資回收能力將項目劃分為非經營性、zhunjingyingxinghejingyingxingxiangmu，jiangbutongleixingdexiangmuluoshidaojutidekaifazhutishang。yibandeyuanzeshi
，feijingyingxingxiangmuyouzhengfufuze

，binggeiyuyidingzijinheziyuanzhichi，zhunjingyingxingxiangmuyouzhengfuheshichangzhutihezuokaifa，jingyingxingxiangmuzeyingchongfenjiezhushichangjingzhengjizhi，xuanzekaifazhilianghetouzixingjiabigaodeshichangzhutishishi。

（3）投(tou)資(zi)測(ce)算(suan)分(fen)析(xi)。建(jian)立(li)財(cai)務(wu)分(fen)析(xi)模(mo)型(xing)
，對(dui)城(cheng)市(shi)更(geng)新(xin)項(xiang)目(mu)開(kai)發(fa)區(qu)域(yu)的(de)投(tou)入(ru)產(chan)出(chu)進(jin)行(xing)靜(jing)態(tai)經(jing)濟(ji)分(fen)析(xi)
，對(dui)資(zi)金(jin)平(ping)衡(heng)情(qing)況(kuang)做(zuo)到(dao)心(xin)裏(li)有(you)數(shu)。財(cai)務(wu)分(fen)析(xi)模(mo)型(xing)包(bao)括(kuo)投(tou)入(ru)流(liu)模(mo)型(xing)、開發時序模型
、資源價值評估模型、現金流折現財務模型。投資測算是投融資規劃的核心工作
，作出準確合理的投資測算，一是有利於資源籌備和配置，減少項目實施風險；二是有利於專項政策製訂和出台，並形成相應保障機製；三是方便社會機構對項目風險收益進行評估
，有利於增強社會機構對政府的信任，並易於達成合作。

（4）開發模式設計。確定城市更新項目範圍內各子項目的開發建設主體，並為各主體規定其負責項目的工作內容、實施路徑及其責任。這個階段需要投入大量精力對項目涉及的不同主體進行反複協調溝通，選擇最佳子項目實施主體和實施路徑。

（5）開發時序設計和經濟評價。根據開發模式設計的原則
，具體進行項目組合
，形成開發計劃並進行經濟分析。抓住“滾動開發”的核心理念
，對城市更新項目在時間、空間上進行分布與組合
，模擬各年度開發工作和現金流，進行資金平衡分析

，使得地方政府和項目開發主體可以對開發方案進行評估、比選和優化。

（6）開發保障措施設計。針對開發時序及經濟評價模塊清晰展現的現金流、資產負債和風險

，需要提出相應的保障措施，以保障項目風險可控，收益得以實現。這些保障措施包括政策支持、融資運作
、開發管理、招(zhao)商(shang)營(ying)銷(xiao)安(an)排(pai)等(deng)。有(you)了(le)這(zhe)些(xie)保(bao)障(zhang)措(cuo)施(shi)
，地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)能(neng)更(geng)合(he)理(li)製(zhi)訂(ding)支(zhi)持(chi)政(zheng)策(ce)並(bing)配(pei)置(zhi)資(zi)源(yuan)，金(jin)融(rong)機(ji)構(gou)和(he)社(she)會(hui)機(ji)構(gou)也(ye)將(jiang)對(dui)項(xiang)目(mu)更(geng)加(jia)了(le)解(jie)，對(dui)項(xiang)目(mu)實(shi)施(shi)更(geng)有(you)信(xin)心(xin)，有(you)利(li)於(yu)進(jin)行(xing)投(tou)資(zi)融(rong)資(zi)合(he)作(zuo)。

結語

城(cheng)市(shi)更(geng)新(xin)投(tou)融(rong)資(zi)規(gui)劃(hua)在(zai)城(cheng)市(shi)規(gui)劃(hua)和(he)建(jian)設(she)實(shi)施(shi)之(zhi)間(jian)通(tong)過(guo)插(cha)入(ru)資(zi)金(jin)統(tong)籌(chou)和(he)財(cai)務(wu)分(fen)析(xi)，其(qi)本(ben)質(zhi)是(shi)將(jiang)單(dan)個(ge)投(tou)資(zi)項(xiang)目(mu)的(de)經(jing)濟(ji)可(ke)行(xing)性(xing)研(yan)究(jiu)推(tui)廣(guang)運(yun)用(yong)到(dao)城(cheng)市(shi)開(kai)發(fa)（城市更新）等更為複雜的係統上。投融資規劃在項目規劃與建設之間、政府和投資人之間、項目和資本之間架起一座橋梁，得到地方政府和投資人的高度認可。近5年中
，大嶽谘詢已經利用投融資規劃方法為超過30個城市更新項目提供過服務
，在產業園區升級改造、高鐵新城片區升級、城市流域治理、商業街區改造
、舊廠房片區改造等不同類型的城市更新項目中得到廣泛應用。可以預見，“十五五”期間城市更新將成為城市開發的重要模式，投融資規劃方法也將更多應用到城市更新項目中並不斷完善，成為推動城市高質量發展、創造人民美好生活的核心引擎。