特許經營項目改頭換麵就可以不受新機製約束麼
？

今年3月國家出台了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（六部委2024年第17號令）

，此文件對原有基礎設施投融資模式進行了更新和更全麵的升級，尤其是廢止原有《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》（六部委2015年第25號令），並(bing)對(dui)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)模(mo)式(shi)的(de)範(fan)疇(chou)和(he)內(nei)涵(han)進(jin)行(xing)了(le)一(yi)定(ding)的(de)升(sheng)級(ji)。辦(ban)法(fa)的(de)出(chu)台(tai)對(dui)整(zheng)個(ge)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)投(tou)融(rong)資(zi)行(xing)業(ye)帶(dai)來(lai)了(le)巨(ju)大(da)的(de)影(ying)響(xiang)，加(jia)大(da)了(le)政(zheng)策(ce)上(shang)的(de)嚴(yan)格(ge)要(yao)求(qiu)和(he)項(xiang)目(mu)深(shen)度(du)、廣度上的調整，並對補貼模式進行了嚴格的把控，使得特許經營模式本身進入了更加深化的精準管理期。隨著17號令的發布和實施，原有特許經營模式下部分項目以及一些存在模式爭議的項目紛紛下馬

、轉型或終止實施；而部分相對“頭鐵”的地區或項目，仍然想盡辦法規避政策
，“怪招”頻顯。

特許經營新機製推行和項目投融資模式更新以來，“改頭換麵”的de新xin項xiang目mu模mo式shi層ceng出chu不bu窮qiong，其qi中zhong不bu乏fa各ge類lei換huan名ming頭tou，改gai文wen字zi表biao述shu以yi規gui避bi特te許xu經jing營ying新xin機ji製zhi審shen核he要yao求qiu的de項xiang目mu。筆bi者zhe查zha詢xun到dao今jin年nian以yi來lai有you大da量liang項xiang目mu存cun在zai幾ji次ci采cai購gou廢fei標biao後hou
，重zhong新xin調tiao整zheng項xiang目mu內nei容rong繼ji續xu實shi施shi的de情qing況kuang。有you的de項xiang目mu調tiao整zheng後hou采cai購gou名ming稱cheng“搖身一變”
，表(biao)麵(mian)看(kan)不(bu)出(chu)與(yu)原(yuan)來(lai)項(xiang)目(mu)有(you)任(ren)何(he)關(guan)係(xi)，但(dan)項(xiang)目(mu)實(shi)際(ji)內(nei)容(rong)與(yu)原(yuan)項(xiang)目(mu)大(da)範(fan)圍(wei)類(lei)似(si)。雖(sui)然(ran)不(bu)能(neng)嚴(yan)格(ge)論(lun)證(zheng)

，但(dan)從(cong)側(ce)麵(mian)可(ke)以(yi)看(kan)出(chu)這(zhe)類(lei)明(ming)顯(xian)是(shi)換(huan)臉(lian)項(xiang)目(mu)。

嚴yan格ge遵zun守shou法fa律lv法fa規gui和he政zheng策ce要yao求qiu是shi項xiang目mu實shi施shi的de基ji本ben底di線xian，是shi項xiang目mu得de以yi順shun利li推tui動dong的de基ji本ben保bao障zhang
，也ye是shi做zuo事shi的de態tai度du和he原yuan則ze。針zhen對dui近jin期qi包bao裝zhuang項xiang目mu以yi繞rao過guo特te許xu經jing營ying新xin機ji製zhi要yao求qiu的de亂luan相xiang，我wo們men可ke以yi借jie此ci研yan究jiu和he分fen析xi下xia特te許xu經jing營ying的de內nei涵han，以yi及ji特te許xu經jing營ying模mo式shi必bi須xu遵zun守shou的de核he心xin邏luo輯ji。

通常所說的“特許經營”有狹義和廣義的認定，但其本身沒有一個具體標準或公認的明確定義。簡單的說，“特許經營”就如字麵意思
，特許經營權擁有者以合同約定的形式，允許被特許經營者有償使用其名稱、商標、專有技術、chanpinjiyunzuoguanlijingyandengcongshijingyinghuodongdeshangyemoshi。zhezhongshangyemoshifenweichunshangyejingyingshouquanhegonggongchanpindejingyingshouquanlianglei。chunshangyexingweidetexushouquanbuzaicicitaolunfanweinei，bijingnashuyushangyezhutizhijianguanyuchanpin、資產、經營權限的交易，是純商業行為，早在2007年《商業特許經營管理條例》中就已經有所規範。而大部分基礎設施和公用事業屬於公共產品或準公共產品
，因此它與一般的商業行為不同。

先看常規對於公共產品的定義：公共產品消費的非排他性和非競爭性使得公共物品的消費和生產具有自己的特點，其最基礎的特點是——搭da便bian車che。反fan過guo來lai看kan，存cun在zai這zhe種zhong非fei排pai他ta性xing和he搭da便bian車che行xing為wei的de產chan品pin，大da概gai率lv屬shu於yu我wo們men所suo討tao論lun的de基ji礎chu設she施shi和he公gong用yong事shi業ye。這zhe就jiu是shi我wo們men能neng夠gou區qu分fen商shang業ye項xiang目mu和he基ji礎chu設she施shi項xiang目mu的de最zui根gen本ben依yi據ju。

從cong大da的de框kuang架jia上shang而er言yan，目mu前qian特te許xu經jing營ying管guan理li辦ban法fa中zhong約yue束shu的de主zhu要yao是shi這zhe類lei能neng夠gou搭da便bian車che的de公gong共gong產chan品pin或huo者zhe準zhun公gong共gong產chan品pin中zhong的de一yi部bu分fen，主zhu要yao涉she及ji基ji礎chu設she施shi和he公gong共gong事shi業ye，且qie政zheng府fu或huo者zhe當dang地di行xing政zheng機ji構gou對dui此ci類lei產chan品pin擁yong有you一yi定ding的de支zhi配pei或huo所suo有you權quan。然ran而er這zhe種zhong設she定ding也ye僅jin僅jin是shi從cong理li論lun上shang和he簡jian單dan的de邏luo輯ji上shang判pan斷duan
，此ci類lei項xiang目mu有you沒mei有you存cun在zai采cai用yong特te許xu經jing營ying的de可ke能neng性xing
，現xian實shi來lai講jiang更geng加jia複fu雜za。簡jian單dan講jiang
，項xiang目mu可ke以yi采cai用yong政zheng府fu特te許xu經jing營ying項xiang目mu實shi施shi的de前qian置zhi必bi要yao條tiao件jian是shi

，這zhe個ge項xiang目mu應ying該gai屬shu於yu政zheng府fu或huo者zhe事shi業ye部bu門men能neng夠gou管guan理li和he掌zhang控kong的de基ji礎chu設she施shi
、公(gong)共(gong)產(chan)品(pin)或(huo)者(zhe)準(zhun)公(gong)共(gong)產(chan)品(pin)，即(ji)一(yi)些(xie)人(ren)對(dui)這(zhe)一(yi)產(chan)品(pin)的(de)消(xiao)費(fei)不(bu)會(hui)影(ying)響(xiang)另(ling)一(yi)些(xie)人(ren)對(dui)它(ta)的(de)消(xiao)費(fei)，具(ju)有(you)非(fei)競(jing)爭(zheng)性(xing)。這(zhe)就(jiu)要(yao)求(qiu)項(xiang)目(mu)本(ben)身(shen)能(neng)夠(gou)為(wei)普(pu)羅(luo)大(da)眾(zhong)提(ti)供(gong)最(zui)基(ji)本(ben)的(de)服(fu)務(wu)
，沒(mei)有(you)特(te)殊(shu)的(de)選(xuan)擇(ze)性(xing)。直(zhi)觀(guan)講(jiang)就(jiu)像(xiang)地(di)鐵(tie)與(yu)私(si)家(jia)車(che)或(huo)專(zhuan)車(che)的(de)對(dui)比(bi)，地(di)鐵(tie)肯(ken)定(ding)是(shi)沒(mei)有(you)選(xuan)擇(ze)
，具(ju)有(you)普(pu)適(shi)性(xing)，適(shi)合(he)大(da)部(bu)分(fen)人(ren)選(xuan)擇(ze)乘(cheng)坐(zuo)
；私家車和專車則不然，是對乘客通過價格、所有權進行選擇。

按照目前特許經營17號令第六條“jichusheshihegongyongshiyetexujingyingyingdangjujiaoshiyongzhefufeixiangmu，mingqueshoufeiqudaohefangshi，xiangmujingyingshourujubeifugaijianshetouziheyunyingchengbenbinghuoquyidingtouzihuibaodetiaojian
，buyincaiqutexujingyingerewaixinzengdifangcaizhengweilaizhichuzeren”規定，如果一個項目屬於公共產品且在政府或事業單位管理的範疇，同時具有強烈的使用者付費來源
，則屬於17號(hao)令(ling)允(yun)許(xu)的(de)可(ke)采(cai)用(yong)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)模(mo)式(shi)實(shi)施(shi)的(de)範(fan)疇(chou)。這(zhe)就(jiu)明(ming)確(que)要(yao)求(qiu)項(xiang)目(mu)本(ben)身(shen)要(yao)能(neng)實(shi)現(xian)自(zi)平(ping)衡(heng)，不(bu)增(zeng)加(jia)財(cai)政(zheng)未(wei)來(lai)的(de)支(zhi)出(chu)責(ze)任(ren)。即(ji)使(shi)項(xiang)目(mu)符(fu)合(he)前(qian)麵(mian)我(wo)們(men)所(suo)討(tao)論(lun)的(de)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)和(he)公(gong)共(gong)事(shi)業(ye)

，但(dan)如(ru)果(guo)缺(que)少(shao)收(shou)入(ru)或(huo)收(shou)入(ru)不(bu)足(zu)，那(na)就(jiu)隻(zhi)能(neng)通(tong)過(guo)其(qi)他(ta)方(fang)式(shi)實(shi)施(shi)，與(yu)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)無(wu)緣(yuan)。

有了這些初步的定義和實施範疇，接下來探討“對項目名稱進行調整以繞過新機製要求”的可行性，比如不含“特許經營”ziyandejingyingquanxiangmushifoushouxinjizhidexianzhine？bizherenweidaanbuweiyi。shijicaozuoguochengzhong，henduoxiangmushizhenshidejingyingquanshouyuhuorangdu，ruchangjiandezilaishuiguanwangtouzijianshe
、市(shi)政(zheng)供(gong)熱(re)管(guan)網(wang)投(tou)資(zi)建(jian)設(she)，這(zhe)些(xie)本(ben)身(shen)是(shi)由(you)政(zheng)府(fu)主(zhu)導(dao)和(he)管(guan)理(li)的(de)市(shi)政(zheng)項(xiang)目(mu)
，社(she)會(hui)資(zi)本(ben)的(de)參(can)與(yu)勢(shi)必(bi)要(yao)通(tong)過(guo)經(jing)營(ying)權(quan)的(de)授(shou)予(yu)方(fang)可(ke)實(shi)現(xian)。而(er)項(xiang)目(mu)名(ming)稱(cheng)是(shi)否(fou)有(you)“特許經營”字zi眼yan不bu會hui影ying響xiang項xiang目mu本ben身shen權quan利li的de讓rang渡du，因yin為wei項xiang目mu自zi身shen的de特te點dian就jiu是shi有you一yi定ding公gong共gong產chan品pin屬shu性xing，具ju有you排pai他ta性xing，限xian定ding範fan圍wei內nei的de經jing營ying者zhe唯wei一yi。實shi際ji上shang不bu論lun是shi否fou有you“特許”字眼出現
，項目本身就有“特許”的de潛qian在zai含han義yi，並bing非fei簡jian單dan改gai變bian項xiang目mu名ming稱cheng就jiu能neng規gui避bi政zheng策ce要yao求qiu。當dang然ran正zheng因yin為wei項xiang目mu本ben身shen的de複fu雜za性xing和he實shi際ji操cao作zuo的de多duo樣yang性xing
，還hai有you很hen多duo項xiang目mu本ben身shen排pai他ta性xing不bu明ming顯xian
，可ke能neng存cun在zai一yi定ding的de交jiao集ji
，如ru市shi場chang上shang常chang見jian的de公gong共gong自zi行xing車che，很hen多duo地di區qu市shi政zheng管guan理li部bu門men本ben身shen也ye會hui投tou放fang不bu少shao公gong共gong自zi行xing車che，這zhe種zhong就jiu屬shu於yu有you一yi定ding收shou益yi的de公gong共gong產chan品pin
，多duo方fang競jing爭zheng激ji烈lie，本ben身shen不bu存cun在zai強qiang製zhi的de壁bi壘lei措cuo施shi

，且qie存cun在zai一yi定ding使shi用yong者zhe付fu費fei。但dan是shi此ci類lei項xiang目mu以yi特te許xu經jing營ying模mo式shi實shi施shi的de並bing不bu多duo見jian，即ji使shi已yi經jing采cai用yong特te許xu經jing營ying模mo式shi實shi施shi的de也ye並bing未wei遇yu到dao大da範fan圍wei的de審shen查zha或huo整zheng改gai要yao求qiu，核he心xin原yuan因yin就jiu是shi項xiang目mu自zi身shen能neng夠gou實shi現xian收shou支zhi自zi平ping衡heng
，相xiang關guan主zhu管guan部bu門men做zuo好hao管guan理li和he監jian督du
，確que保bao不bu會hui增zeng加jia政zheng府fu未wei來lai支zhi出chu責ze任ren即ji可ke。這zhe些xie都dou取qu決jue於yu項xiang目mu本ben身shen的de特te點dian

，並bing非fei僅jin僅jin是shi項xiang目mu名ming稱cheng能neng決jue定ding的de。當dang然ran此ci類lei項xiang目mu雖sui然ran屬shu於yu城cheng市shi基ji礎chu設she施shi和he公gong用yong事shi業ye，且qie存cun在zai一yi定ding特te許xu的de實shi質zhi範fan疇chou，但dan並bing非fei必bi須xu采cai用yong特te許xu經jing營ying模mo式shi實shi施shi。

還hai有you一yi種zhong可ke能neng存cun在zai爭zheng議yi的de類lei型xing
，項xiang目mu本ben身shen是shi否fou屬shu於yu公gong共gong產chan品pin的de範fan疇chou就jiu很hen模mo糊hu，在zai一yi定ding特te殊shu條tiao件jian下xia有you些xie特te殊shu基ji礎chu設she施shi和he公gong用yong服fu務wu可ke以yi從cong商shang業ye模mo式shi轉zhuan為wei公gong共gong產chan品pin。比bi較jiao典dian型xing的de是shi疫yi情qing期qi間jian的de安an置zhi酒jiu店dian，本ben身shen酒jiu店dian是shi純chun粹cui的de商shang業ye設she施shi，在zai短duan期qi疫yi情qing下xia將jiang商shang業ye酒jiu店dian用yong於yu安an置zhi可ke能neng還hai不bu屬shu於yu特te許xu經jing營ying，但dan如ru果guo長chang期qi持chi續xu的de疫yi情qing下xia這zhe類lei設she施shi就jiu在zai實shi質zhi下xia有you了le特te許xu經jing營ying的de特te點dian。當dang然ran，這zhe類lei項xiang目mu非fei常chang特te殊shu，如ru果guo要yao將jiang其qi劃hua到dao特te許xu經jing營ying範fan疇chou內nei需xu要yao有you充chong分fen的de依yi據ju和he嚴yan格ge的de論lun證zheng。

目前市場上有些項目，部分專家、機ji構gou可ke能neng通tong過guo誇kua大da包bao裝zhuang或huo簡jian單dan改gai名ming的de方fang式shi，試shi圖tu將jiang自zi身shen遠yuan遠yuan無wu法fa達da到dao自zi平ping衡heng的de項xiang目mu包bao裝zhuang為wei可ke以yi采cai用yong特te許xu經jing營ying模mo式shi實shi施shi，但dan此ci種zhong做zuo法fa並bing未wei改gai變bian項xiang目mu本ben身shen的de特te點dian，可ke能neng會hui違wei規gui增zeng加jia未wei來lai政zheng府fu支zhi出chu責ze任ren。無wu論lun如ru何he改gai名ming，都dou改gai變bian不bu了le項xiang目mu本ben身shen的de問wen題ti，本ben質zhi上shang仍reng應ying受shou到dao特te許xu經jing營ying新xin機ji製zhi的de約yue束shu。這zhe種zhong操cao作zuo隻zhi是shi有you可ke能neng規gui避bi大da數shu據ju和he輿yu論lun搜sou索suo，因yin為wei目mu前qian的de主zhu流liu搜sou索suo引yin擎qing難nan以yi分fen辨bian項xiang目mu的de實shi質zhi和he內nei涵han，如ru果guo項xiang目mu名ming稱cheng沒mei有you出chu現xian“特許經營”特te殊shu字zi眼yan
，加jia上shang低di調tiao的de操cao作zuo

，往wang往wang給gei操cao作zuo者zhe自zi以yi為wei能neng夠gou脫tuo離li政zheng策ce約yue束shu的de錯cuo覺jiao。但dan此ci種zhong行xing為wei實shi際ji上shang是shi給gei未wei來lai埋mai下xia隱yin患huan，不bu論lun是shi否fou采cai用yong特te許xu經jing營ying模mo式shi或huo含han有you“特許經營”字眼


，隻要有未來增加潛在政府支出責任的可能
，就經不起審計和專項檢查

，遲早會“暴雷”。尤其是未來如果變相的補貼或優惠無法兌現，項目將很可能造成政府債務風險，極有可能帶來嚴重的問責問題。

綜上所述，筆者一直認為
，如同會計準則“實質重於形式”的de要yao求qiu，項xiang目mu是shi否fou屬shu於yu特te許xu經jing營ying亦yi如ru此ci。就jiu如ru同tong基ji礎chu設she施shi和he公gong用yong事shi業ye本ben身shen也ye是shi在zai特te定ding範fan圍wei和he條tiao件jian下xia才cai有you具ju體ti對dui應ying行xing業ye，其qi內nei容rong並bing非fei一yi成cheng不bu變bian或huo者zhe僅jin限xian定ding在zai固gu定ding範fan圍wei內nei。項xiang目mu的de名ming稱cheng是shi否fou存cun在zai某mou些xie特te殊shu的de字zi眼yan

，或huo換huan個ge特te殊shu的de說shuo法fa
、改gai個ge稱cheng呼hu
，並bing不bu是shi項xiang目mu的de關guan鍵jian，核he心xin的de底di層ceng邏luo輯ji是shi不bu能neng增zeng加jia未wei來lai財cai政zheng支zhi出chu，項xiang目mu本ben身shen能neng夠gou實shi現xian自zi平ping衡heng。不bu糾jiu結jie於yu表biao麵mian和he字zi眼yan，看kan到dao項xiang目mu的de本ben質zhi和he核he心xin邏luo輯ji，才cai是shi新xin機ji製zhi的de關guan鍵jian。企qi圖tu通tong過guo歪wai招zhao繞rao過guo政zheng策ce限xian製zhi，往wang往wang會hui“搬起石頭砸自己的腳”，得不償失。