全麵實施預算績效管理：背景、要點分析和幾點建議

全麵實施預算績效管理：背景、要點分析和幾點建議

劉宗晟 邵強

在當前財政收入增速放緩
、公共需求剛性增長的大背景下，為了讓有限的財政資金發揮更大的政策效益，同時逐步優化政府財政資源配置效率、提升公共服務質量
，中央作出重大決策部署，推動政府全麵實施預算績效管理工作。

本(ben)文(wen)將(jiang)梳(shu)理(li)我(wo)國(guo)全(quan)麵(mian)實(shi)施(shi)預(yu)算(suan)績(ji)效(xiao)管(guan)理(li)的(de)背(bei)景(jing)，分(fen)析(xi)全(quan)麵(mian)實(shi)施(shi)預(yu)算(suan)績(ji)效(xiao)管(guan)理(li)在(zai)現(xian)有(you)條(tiao)件(jian)下(xia)的(de)實(shi)施(shi)要(yao)點(dian)
，並(bing)提(ti)出(chu)相(xiang)關(guan)實(shi)施(shi)建(jian)議(yi)供(gong)各(ge)方(fang)參(can)考(kao)。

一
、全麵實施預算績效管理的背景

多年來

，我國不斷進行著預算績效管理的改革探索，並在實踐中不斷深化認識和改進做法。2014年8月，為提高政府預算管理水平
，修訂的《預算法》首次在預算管理各環節中明確要講求績效的原則，對我國預算績效管理影響深遠。

為了減少財政資源配置和使用中的低效無效、xianzhilangfeiwenti，tuidongcaizhengzijingaozhigaoxiaoshiyong，dangdeshibadamingquetichutuijinzhengfujixiaoguanli，dalichuangxinzhengfuguanlifangshi，jiaqiangjixiaopingjiagongzuo。dangdeshijiudajinyibutichuyaoquanmianshishijixiaoguanli

，bingzai2018年9月中共中央、國務院出台《關於全麵實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號），同年12月再次修訂《預算法》

，明確提出“全麵實施績效管理”，至zhi此ci構gou建jian了le我wo國guo全quan麵mian實shi施shi預yu算suan績ji效xiao管guan理li的de總zong體ti製zhi度du安an排pai
，我wo國guo正zheng式shi迎ying來lai全quan麵mian實shi施shi預yu算suan績ji效xiao管guan理li的de新xin時shi代dai，為wei有you效xiao提ti高gao財cai政zheng資zi源yuan配pei置zhi效xiao率lv和he使shi用yong效xiao益yi奠dian定ding了le製zhi度du基ji礎chu。

二
、全麵實施預算績效管理的要點分析

2018年9月1日印發《中共中央 國務院關於全麵實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）標誌著我國全麵實施預算績效管理的頂層設計已經形成，《意見》提出“構建事前事中事後績效管理閉環係統”的基本原則，並要求各財政部門按“建立重大政策、項目預算績效評價機製，逐步開展部門整體績效評價，對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價”要求建立多維度的評價機製
，從而強化績效評價工作開展的可行性以及結果應用的有效性。

（一）構建全過程績效管理閉環係統

1、組織事前績效評估

事前績效評估是從源頭上防控財政資源配置低效無效的關鍵，主要從項目的立項必要性、投入經濟性

、績效目標合理性、實施方案可行性
、籌資合規性等五個方麵全麵評估項目預算的科學性和合理性。

在目前的政策體係下，重大項目的事前績效評估結果將作為預算申請的重要前置條件
，如專項債項目申報時需附加事前績效評估結果。PPP項目相較於傳統政府投資項目較為特殊
，區別於傳統投資項目“先預算後支出”
，PPP項目可提前招標鎖定社會投資人

，但在實施階段也需基於績效評價結果再申報項目預算。

2
、布置事中績效監控及時糾偏

事中績效運行監控是確保績效目標如期實現、及時糾正問題的製度設計，監控內容主要包括績效目標完成情況、預算資金執行情況、項目實施情況等。

通(tong)過(guo)開(kai)展(zhan)事(shi)中(zhong)績(ji)效(xiao)運(yun)行(xing)監(jian)控(kong)，有(you)助(zhu)於(yu)及(ji)時(shi)發(fa)現(xian)資(zi)金(jin)使(shi)用(yong)過(guo)程(cheng)中(zhong)可(ke)能(neng)存(cun)在(zai)的(de)問(wen)題(ti)，不(bu)僅(jin)有(you)利(li)於(yu)及(ji)時(shi)調(tiao)整(zheng)預(yu)算(suan)執(zhi)行(xing)過(guo)程(cheng)中(zhong)的(de)偏(pian)差(cha)，避(bi)免(mian)出(chu)現(xian)資(zi)金(jin)閑(xian)置(zhi)沉(chen)澱(dian)和(he)損(sun)失(shi)浪(lang)費(fei)；而且有利於及時督促預算單位整改，確保重大項目有效落地。

3、事後績效評價和結果運用

事後績效評價是提高財政資金使用效益的重要抓手

，根據設定的績效目標
，運用合理的績效評價指標、標準和方法，對預算支出進行公正客觀的測量、分析和評判。事後績效評價往往是對預算資金使用情況最直觀的體現

，通過事後評價，發現優點、總結不足並製定相應的措施
，為次年預算製定提供充足的依據。

事後績效評價體係需根據評價對象類別的不同設置不同的側重點。財政部及部分省市均出台了針對項目支出
、部門支出、財政運行情況三類評估對象的指標體係框架供參考，但同時由於我國各地區經濟情況、資(zi)源(yuan)稟(bing)賦(fu)及(ji)產(chan)業(ye)布(bu)局(ju)差(cha)異(yi)較(jiao)大(da)
，各(ge)地(di)區(qu)的(de)財(cai)政(zheng)管(guan)理(li)方(fang)式(shi)及(ji)策(ce)略(lve)也(ye)存(cun)在(zai)不(bu)同(tong)，在(zai)設(she)置(zhi)績(ji)效(xiao)評(ping)價(jia)體(ti)係(xi)時(shi)需(xu)結(jie)合(he)當(dang)地(di)實(shi)際(ji)情(qing)況(kuang)
，因(yin)地(di)製(zhi)宜(yi)地(di)設(she)置(zhi)特(te)色(se)化(hua)指(zhi)標(biao)
，以(yi)全(quan)方(fang)位(wei)
、多維度反映財政資金使用績效和政策實施效果。

（二）建立多維度績效評價體係

為貫徹落實中發34號文精神
，提高財政資源配置效率
、使用效益並增強財政政策實施效果
，各地不斷摸索，初步形成對項目、部門以及地方政府財政運行進行綜合績效評價的“全方位
、全過程、全覆蓋”格局。

1、項目支出績效評價

項xiang目mu支zhi出chu績ji效xiao評ping價jia是shi以yi項xiang目mu支zhi出chu為wei對dui象xiang，以yi項xiang目mu實shi施shi所suo帶dai來lai的de產chan出chu和he效xiao果guo為wei主zhu要yao內nei容rong，以yi促cu進jin部bu門men和he單dan位wei完wan成cheng特te定ding工gong作zuo任ren務wu或huo事shi業ye發fa展zhan目mu標biao開kai展zhan的de評ping價jia活huo動dong。根gen據ju《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號），評價對象指“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算項目”及“政府投資基金、主權財富基金
、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務
、政府債務項目等”。

項目支出績效評價是對項目政策決策、管理以及績效進行綜合分析和評價。一是決策層麵，評價要點在於項目設立的必要性、合理性以及公平性。二是執行層麵，評價要點在於保障措施的充分性、項目資金使用和政策實施的規範性和效率性。三是績效層麵，評價要點在於項目的整體績效、具體項目的完成情況以及績效實現情況。

在評價工作中
，要重點關注評價指標體係的科學性，尤其是產出
、效(xiao)益(yi)和(he)滿(man)意(yi)度(du)三(san)個(ge)維(wei)度(du)的(de)評(ping)價(jia)指(zhi)標(biao)。同(tong)時(shi)關(guan)注(zhu)項(xiang)目(mu)自(zi)評(ping)情(qing)況(kuang)
，在(zai)績(ji)效(xiao)評(ping)價(jia)時(shi)需(xu)著(zhe)重(zhong)審(shen)視(shi)項(xiang)目(mu)自(zi)評(ping)工(gong)作(zuo)的(de)合(he)理(li)性(xing)，並(bing)根(gen)據(ju)項(xiang)目(mu)目(mu)標(biao)和(he)實(shi)際(ji)糾(jiu)正(zheng)自(zi)評(ping)的(de)不(bu)足(zu)並(bing)予(yu)以(yi)完(wan)善(shan)。

2、部門整體支出績效評價

bumenzhengtizhichujixiaopingjiashiyibumenzhengtiyusuanweiduixiang

，yibumensuoyouzhichudadaodechanchuhexiaoguoweizhuyaoneirong，yicujinbumengaoxiaolvzhiweimudesuokaizhandepingjiahuodong。

部門整體支出績效評價要點在於圍繞部門和單位職責
、行業發展規劃，並以預算資金管理為主線，統籌考慮資產和業務活動

，從運行成本、管理效率、履職效能
、社會效應、可持續發展能力和服務對象滿意度等方麵，衡量部門和單位整體及核心業務實施效果。

在評價過程中，要重點關注以下幾方麵：（1）部門職能、部門總體目標、部門年度工作計劃及任務
、部門項目安排及預算之間的關聯性和匹配性。（2）部門各項管理製度保障是否健全、充分，是否執行有效。（3）部門履職績效是否實現
，包括部門績效目標是否實現
、各項職能是否落實、重點工作任務是否完成、部門工作成效是否達到預期水平、服務對象是否滿意等。（4）資源配置是否有效，包括人、財
、物等各項資源配置的數量和結構是否合理，能否有效保障部門工作的順利開展等。

3、地方政府財政運行綜合績效評價

地方政府財政運行綜合績效評價是以某地區財政綜合運行情況為評價目標，推動地方加快建立全麵規範透明、標準科學、約束有力的預算製度

，提升預算管理水平的活動。

對地方財政運行情況的評價呈現出資金結構複雜
、涉及單位部門眾多、考核麵廣的特點，國家層麵關於該類考察的標準製式文件較少
，目前各省市尚處於探索階段。青海省於2019年出台《青海省對下級政府財政運行綜合績效考評辦法》（青財績〔2019〕692號）並開始製定2019年度對下級財政運行綜合績效考評工作方案，為該項工作提供參考；江西省於2021年開始實行對下級財政運行綜合績效評價，首年選取贛州市先行先試
，2022年選擇鷹潭市進行試點。

地方政府財政運行綜合績效評價體係雖不比項目支出及部門整體支出評價體係成熟，但根據筆者經驗，一般情況下，可從財政管理績效、財政收入績效、財政支出績效、財政可持續性等方麵展開評價工作。其中
，財政管理績效主要包括預算管理
、地方財政管理風險防控

、國庫庫款管理、財務報表編製工作、財政監督檢查、全麵實施績效管理
、財政數字化轉型等方麵；財政收入績效主要包括收入規模
、收入質量等方麵；財政支出績效主要包括財政支出總量、優化支出結構、支出效益等方麵
；財政可持續性主要涉及地方政府債務及財政運行風險等方麵。

由於財政運行綜合績效評價涉及麵廣、評(ping)價(jia)內(nei)容(rong)多(duo)，在(zai)工(gong)作(zuo)啟(qi)動(dong)前(qian)期(qi)建(jian)議(yi)明(ming)確(que)以(yi)財(cai)政(zheng)部(bu)門(men)牽(qian)頭(tou)，各(ge)部(bu)門(men)配(pei)合(he)的(de)綜(zong)合(he)協(xie)調(tiao)機(ji)製(zhi)，基(ji)於(yu)評(ping)價(jia)指(zhi)標(biao)體(ti)係(xi)的(de)評(ping)價(jia)要(yao)求(qiu)，各(ge)司(si)其(qi)職(zhi)，充(chong)分(fen)提(ti)供(gong)相(xiang)關(guan)資(zi)料(liao)，財(cai)政(zheng)部(bu)門(men)綜(zong)合(he)利(li)用(yong)橫(heng)向(xiang)對(dui)比(bi)（即與周邊區、縣或省市的同類指標相比）、縱向對比（即與往年數據相比）等deng手shou段duan進jin行xing全quan麵mian分fen析xi評ping價jia
，必bi要yao時shi選xuan擇ze專zhuan業ye的de第di三san方fang機ji構gou予yu以yi協xie助zhu
，發fa揮hui第di三san方fang機ji構gou的de數shu據ju梳shu理li及ji分fen析xi能neng力li，對dui地di方fang財cai政zheng運yun行xing情qing況kuang進jin行xing全quan麵mian評ping估gu
，為wei次ci年nian的de財cai政zheng預yu算suan安an排pai工gong作zuo提ti供gong有you效xiao支zhi持chi。

三
、全麵實施預算績效管理的幾點建議

由於全麵實施預算績效管理工作尚處於發展階段，在實踐中往往存在對其重要性認識不足、xiangguanjixiaopingjiagongzuotongchoubugouyijijixiaopingjiazhibiaoshejibukexuedengwenti。weilegedizhengfugenghaodeluoshigaixianggongzuo

，genjubizheshijixiangmujingyan，tichuyixiajixiangshishijianyigongcankao：

（一）加強預算績效管理工作的宣傳引導

yusuanjixiaoguanligongzuosuiyiquanmianpukai，dancaizhengjiyusuandanweirengzaijinglicongrenzhidaoshijiandemohejieduan。zaibizhecanyuxiangmuguochengzhongfaxianzhuduoyusuanbumenduizhexiangzhidurenzhirengbudaowei

、重視程度不高，主要體現在（1）部門首要任務是將預算資金合規使用出去，而欠缺效益最大化的思考；（2）績效工作隻求過關，報送年初績效目標側重於未來可通過性，無法充分反應資金實際效益
；（3）自評時揚長避短，接受第三方單位評估時消極配合。

針對上述問題
，筆者建議地方政府加強預算績效管理工作的宣貫，通過出台地方規範性文件、邀請專家培訓
、組織跨地區的經驗交流等多種形式加強預算部門人員（尤其是主要領導）對dui該gai項xiang工gong作zuo的de認ren識shi
，並bing提ti升sheng到dao日ri常chang工gong作zuo高gao度du。地di方fang政zheng府fu還hai可ke在zai完wan成cheng評ping價jia工gong作zuo後hou評ping選xuan優you秀xiu預yu算suan單dan位wei和he通tong報bao負fu麵mian典dian型xing

，從cong而er推tui動dong地di方fang單dan位wei的de績ji效xiao管guan理li意yi識shi全quan麵mian提ti升sheng。

（二）提升預算績效管理工作統籌能力

預(yu)算(suan)績(ji)效(xiao)管(guan)理(li)是(shi)一(yi)項(xiang)複(fu)雜(za)且(qie)龐(pang)大(da)的(de)工(gong)作(zuo)，需(xu)要(yao)地(di)方(fang)各(ge)部(bu)門(men)全(quan)麵(mian)密(mi)切(qie)配(pei)合(he)才(cai)能(neng)科(ke)學(xue)有(you)效(xiao)將(jiang)該(gai)項(xiang)工(gong)作(zuo)落(luo)到(dao)實(shi)處(chu)，各(ge)地(di)區(qu)財(cai)政(zheng)部(bu)門(men)多(duo)數(shu)已(yi)經(jing)設(she)置(zhi)績(ji)效(xiao)管(guan)理(li)科(ke)室(shi)
，主(zhu)抓(zhua)地(di)方(fang)預(yu)算(suan)單(dan)位(wei)的(de)績(ji)效(xiao)管(guan)理(li)工(gong)作(zuo)，但(dan)仍(reng)存(cun)在(zai)以(yi)下(xia)問(wen)題(ti)：（1）除財政部門外，其他預算部門的績效管理工作往往由內部個別科室兼任，缺少專門的績效管理編製和崗位

，造成人手吃緊
、分工協調困難等問題；（2）由you於yu缺que少shao專zhuan門men人ren員yuan負fu責ze績ji效xiao管guan理li工gong作zuo，在zai迎ying檢jian過guo程cheng中zhong工gong作zuo內nei容rong及ji邊bian界jie比bi較jiao模mo糊hu，開kai展zhan評ping價jia工gong作zuo時shi與yu財cai政zheng部bu門men的de配pei合he程cheng度du程cheng度du不bu高gao
，財cai政zheng部bu門men與yu其qi他ta預yu算suan部bu門men間jian缺que乏fa統tong一yi的de分fen工gong協xie作zuo機ji製zhi。

針對上述問題，筆者建議地方應不斷充實績效評價部門人力物力
，不斷優化組織分工，保障紮實開展預算績效管理的人員力量；同時進一步加強績效管理工作統籌協調
，持續優化預決算、資產管理、預算執行
、政府采購等業務與績效管理改革的關係，健全組織機製，形成各部門單位各司其職
、上下聯動的良好局麵。

（三）完善預算績效管理專業技術能力

績效管理工作對專業技術要求很高，隻有建立完善的績效評價指標體係並熟練運用行業知識和專業方法，才可能給出客觀、準確的評價。在實踐中主要存在以下問題：（1）績效評價指標體係不夠完善
，難以滿足開展工作的需要
；（2）缺乏專業力量
，內部人員難以準確掌握運用績效評價專業方法；（3）預算績效管理的信息化水平還比較欠缺，尚未建立基礎數據庫，相關信息利用工作有待提升。

針對上述問題

，筆者建議地方應積極推動學術機構、谘詢機構參與績效評價工作，完善評價指標建設

、評價方法開發應用等工作；加快推進績效評價行業力量建設
，形成評價機構、專家團隊以及專業人員等多方合力；同時依靠外部專業力量，構建績效管理信息係統，並及時調整優化。