關於PPP項目運營的一些思考

關於PPP項目運營的一些思考

彭峰

2014年以來，我國從中央政府層麵開始大力推動基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作（PPP）項目
，至今已近十載，取得了豐富的成果。根據財政部政府和社會資本合作中心網站上（https://www.cpppc.org/）全國PPP綜合信息平台管理庫項目2022年10月報摘要統計數據，2014年以來管理庫累計開工項目占累計入庫項目數的64.5%，累計開工項目投資額占入庫項目投資額的66.1%。從筆者實操經驗判斷，開工項目中估計有一半以上已結束項目建設，進入了運營期。針對如此大量進入運營期的項目，對於政府
、項目公司以及社會資本三方來說，如何做好項目的運營，成為了PPP項目在運營期能否成功的關鍵。

一、如何理解PPP項目的運營

目前，各方對於PPP項目的運營存在不同的理解，在相關的政策文件中對於PPP項目的運營到底是什麼具體內容和實質，也並沒有明確的要求和規定。

根據中國統計出版社出版的《工程項目組織與管理（2021修訂版）》第一章第二節中關於工程項目投產運營階段的表述為：“運營是指通過開展持續的活動生產規定產品或提供服務的一種組織職能”，“對於經營性工程項目，如高速公路
、垃圾處理廠等
，其運營階段工作較為複雜，包括經營和維護兩大任務。對於非經營性工程項目，如住宅地產等，運營階段主要通過鑒定、修繕
、加固
、拆除等活動，保證工程項目的功能、性能能夠滿足正常使用的要求”。筆者認為，PPP項目的建設目的無疑是要發揮項目的作用，提供相應的公共產品或者服務，因此，PPP項目的運營就是讓項目建設產出滿足合同約定期限內的使用或者服務要求
，並順利完成移交。

二、PPP項目運營的重要性

有人將PPP項目的合作比喻成一次婚姻，婚姻的經營很重要，它決定了婚姻的質量；同樣的道理
，PPP項目的運營好壞也會直接影響到PPP項目的運營效果甚至成敗。筆者認為
，PPP項目運營的重要性主要體現在以下四個方麵：

1、有運營屬性是規範入庫的要求

財政部2022年11月18日對外發布的《關於進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規範發展、陽光運行的通知》（財金〔2022〕119號）文件中要求做好項目前期論證
，要求“地方財政部門應會同有關方麵科學把握PPP模式的適用範圍，對於屬於公共服務領域、需求長期穩定、回報機製清晰
、收益水平合理、具有運營內容的項目，可采用PPP模式實施，優先實施具有強運營屬性、具有長期穩定經營性收益的項目。”從cong該gai最zui新xin通tong知zhi可ke以yi看kan出chu，對dui於yu項xiang目mu入ru庫ku適shi用yong範fan圍wei進jin行xing了le進jin一yi步bu明ming確que，並bing提ti出chu了le優you先xian實shi施shi的de項xiang目mu屬shu性xing需xu要yao有you強qiang運yun營ying。因yin此ci，隻zhi有you具ju有you運yun營ying甚shen至zhi強qiang運yun營ying屬shu性xing的de項xiang目mu，比bi如ru垃la圾ji、汙水
、收費公路
、標準廠房或者園區等類型行業才更有機會入庫，才更能推動PPP項目整體規範發展和陽光運行。

2
、運營期是承前啟後的重要階段

不管是采用BOT，ROT或者是TOT模式運作的PPP項目，O代表的運營期所處階段都是項目全流程階段的中間階段。不論是通過新建、改擴建或者轉讓方式的項目到項目公司或社會資本手中後，都要通過運營期的實質化運營來滿足公共服務
、績效管理
、行業監管等各方要求。做不好運營工作
，前一個階段接收到的項目資產無法發揮項目原定的作用
，也無法按PPP項xiang目mu合he同tong約yue定ding如ru期qi保bao質zhi過guo渡du到dao後hou一yi個ge階jie段duan，更geng有you可ke能neng會hui導dao致zhi與yu政zheng府fu方fang或huo者zhe公gong眾zhong之zhi間jian的de爭zheng議yi和he糾jiu紛fen，嚴yan重zhong的de甚shen至zhi直zhi接jie導dao致zhi項xiang目mu終zhong止zhi。因yin此ci，運yun營ying期qi對dui於yuPPP項目來講，是重要的承前啟後階段。

3、高效運營是按效付費的考核要求

從《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平台項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）文件開始推動PPP項目建立按效付費機製，到《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）文件對合作各方的績效管理進行規範指引以來，PPP項目逐步建立起了與建設運營產出、效果和管理相掛鉤的評價指標體係。特別是在項目運營期，項目的運營數量
、質量與時效
，運營維護的成本情況，運營管理實施及組織保障情況
，運營、維護等相關資料的完整性、真實性以及歸集整理的及時性等指標都被納入了評價指標體係，因此，高效運營是滿足績效管理以及按效付費的考核要求的。

4
、運營是PPP項目的核心

PPP項目的實施目的在於引進具有豐富建設、yunyingguanlijingyandeshehuizibenhezhengfufanghezuo
，liyongshehuizibendeyunyingjingyanhenengli
，jiangjichusheshichanpinhuozhegonggongfuwugenghaodetigonggeishiyongzhehuozhexiaofeizhe。duiyuyigePPP項(xiang)目(mu)來(lai)說(shuo)，項(xiang)目(mu)建(jian)成(cheng)的(de)目(mu)的(de)就(jiu)是(shi)要(yao)持(chi)續(xu)運(yun)營(ying)，發(fa)揮(hui)其(qi)經(jing)濟(ji)效(xiao)益(yi)和(he)社(she)會(hui)效(xiao)益(yi)，持(chi)續(xu)健(jian)康(kang)平(ping)穩(wen)運(yun)營(ying)是(shi)衡(heng)量(liang)項(xiang)目(mu)成(cheng)功(gong)與(yu)否(fou)的(de)關(guan)鍵(jian)標(biao)準(zhun)，因(yin)此(ci)運(yun)營(ying)是(shi)PPP的核心。

三
、如何做好PPP項目的運營工作

結合自身較長的從業經驗和豐富的項目實操經驗來看，筆者認為，做好PPP項目運營工作的關鍵在於項目各方從思想到準備到行動落實的全過程都應當對運營工作保持足夠的重視，具體體現在以下幾個方麵：

1、加速轉變觀念

社會資本具有天然的逐利性

，傳統施工模式下的重建設、輕(qing)運(yun)營(ying)思(si)想(xiang)對(dui)於(yu)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)來(lai)講(jiang)有(you)點(dian)根(gen)深(shen)蒂(di)固(gu)。近(jin)年(nian)來(lai)
，社(she)會(hui)資(zi)本(ben)的(de)運(yun)營(ying)能(neng)力(li)雖(sui)然(ran)有(you)提(ti)升(sheng)，但(dan)還(hai)是(shi)普(pu)遍(bian)不(bu)足(zu)。項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)和(he)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)作(zuo)為(wei)運(yun)營(ying)責(ze)任(ren)的(de)主(zhu)體(ti)，應(ying)該(gai)改(gai)進(jin)傳(chuan)統(tong)思(si)維(wei)，加(jia)速(su)建(jian)設(she)和(he)運(yun)營(ying)並(bing)重(zhong)觀(guan)念(nian)的(de)形(xing)成(cheng)和(he)確(que)定(ding)
，為(wei)項(xiang)目(mu)想(xiang)運(yun)營(ying)好(hao)，能(neng)運(yun)營(ying)好(hao)打(da)下(xia)思(si)想(xiang)基(ji)礎(chu)。

實施機構一般作為行業管理部門
，在過去傳統政府投資項目中也同樣存在著輕運營的問題，現在其作為PPP項目合同的主體方之一，行政管理職能和合同當事方的雙重身份使其需要加速深化“放管服”改革
，對PPP項目的管理從傳統的一攬子監管到規範管理過程，重視結果導向上來
，按績效管理、PPP合同以及行業管理要求做好PPP項目的運營監管工作。

2、提升能力建設

這包括實施機構和項目公司（或社會資本）的能力建設。財金〔2022〕119號文指出，“項目實施機構應結合行業特點和項目實際科學設定PPP項目績效目標及指標體係
，健全績效運行監控機製
，加強績效評價及其結果應用”，“強化項目履約管理”等，因此實施機構在運營期應當通過加強績效管理
、履lv約yue管guan理li的de能neng力li提ti升sheng，強qiang化hua監jian管guan職zhi能neng，提ti高gao自zi身shen在zai項xiang目mu監jian管guan層ceng麵mian的de能neng力li建jian設she。而er項xiang目mu公gong司si或huo社she會hui資zi本ben應ying當dang結jie合he主zhu體ti的de轉zhuan型xing升sheng級ji要yao求qiu，提ti高gao公gong司si治zhi理li水shui平ping
，加jia強qiang運yun營ying管guan理li人ren才cai的de培pei養yang和he引yin進jin，滿man足zu項xiang目mu運yun營ying的de製zhi度du和he管guan理li要yao求qiu。

3
、編好運營方案

運營方案是項目確定運營管理原則、理清管理構架、細化運營內容
、分清運營邊界、掛鉤績效管理的指導方案，編好運營方案是PPP項目進入運營期前必須完成的工作。

完整的運營方案重點內容應當包括項目產出
、運營邊界
、運營標準，項目運營管理、製度、流程、標準、組織架構、質量保證措施，績效管理主體
、方式

、流程
、jieguoquerenyijiruheheyunyingbutieguagou，yunyingchengbenxixiangfenxi，chengbengoucheng，chengbencesuanyijuhegongshi，yunweifuwufeijisuanbiaozhunheyunyingxinxigongkaidengneirong。xiangmugongsihuoshehuizibenyingdanganzhaoyunyingfanganduixiangmugaoxiaoyunying，shishijigoukeyigenjuyunyingfanganxiangguanneirongduixiangmugongsijinxingjianduguanli。

4、落實運營管理

好(hao)的(de)運(yun)營(ying)方(fang)案(an)和(he)運(yun)營(ying)管(guan)理(li)製(zhi)度(du)都(dou)需(xu)要(yao)深(shen)入(ru)貫(guan)徹(che)落(luo)實(shi)才(cai)能(neng)發(fa)揮(hui)最(zui)大(da)效(xiao)果(guo)。因(yin)此(ci)
，根(gen)據(ju)運(yun)營(ying)方(fang)案(an)中(zhong)的(de)各(ge)項(xiang)運(yun)營(ying)要(yao)求(qiu)以(yi)及(ji)實(shi)施(shi)機(ji)構(gou)對(dui)於(yu)項(xiang)目(mu)績(ji)效(xiao)管(guan)理(li)要(yao)求(qiu)，項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)或(huo)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)應(ying)當(dang)在(zai)運(yun)營(ying)期(qi)全(quan)力(li)落(luo)實(shi)好(hao)項(xiang)目(mu)的(de)運(yun)營(ying)方(fang)案(an)並(bing)貫(guan)徹(che)執(zhi)行(xing)運(yun)營(ying)管(guan)理(li)各(ge)項(xiang)製(zhi)度(du)。

四、結語

剛剛過去的2022年是PPP走向成熟
、穩定、規範發展和陽光運行的一年。運營是PPPxiangmuxingwenzhiyuandezhongyaozhicheng，zuoweijijiantourongzizixunxingyedecongyezhe，gengzuoweixiangshouzhewoguoyuelaiyueyouzhihebianjiedejichusheshihegonggongfuwudeputongrenminqunzhongzhongdeyiyuan
，xiwangPPP項目的參與各方能更加重視項目的運營工作，將PPP項目的運營越做越好，PPP項目能提供更多更優質的產品和服務。