淺析PPP項目中實施機構的職責

淺析PPP項目中實施機構的職責

李巧亞 黃夢傑

近日，財政部印發了《關於進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規範發展
、陽光運行的通知》（財金〔2022〕119號）
，進一步推動PPP項目的規範運作。政策指出
，“項目實施機構應會同有關方麵依法依規做好項目規劃、立項、用地、環評等前期工作，科學編製項目實施方案”

，“項目實施機構應堅持公平、公正
、公開原則，依法擇優選擇具有投資、運營能力的社會資本參與PPP項目”

，“項目實施機構應結合行業特點和項目實際科學設定PPP項目績效目標及指標體係，健全績效運行監控機製，加強績效評價及其結果應用”，“強化項目履約管理”等。

在PPP項目的推進過程中，實施機構作為政府方代表，扮演著重要角色
，本文旨在對PPP項目中實施機構的職責進行分析
，希望能為實施機構的工作開展提供一定的幫助。

一、實施機構的職責

根據相關政策，項目實施機構在政府授權範圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編製、合作夥伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。結合PPP項目的實施情況
，通常情況下，實施機構的職責主要包括以下幾個方麵：

（一）項目識別論證

組織編製可行性研究報告
、實施方案、PPP合同等文件，提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證，並開展相關的審批修訂等工作。

（二）選擇社會資本方

依法通過公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式
，公平擇優選擇社會資本方作為合作夥伴，並開展合同確認談判、合同簽訂等工作。

（三）建設期管理

根據PPP合同，建設期實施機構的職責通常包括：

1.提供項目設施占地的土地使用權；

2.提出或審核項目變更；

3.監督項目保質保量如期完工；

4.協助項目公司獲得相關批準、協調建設爭議等。

5.運營期管理

根據PPP合同
，運營期實施機構的職責通常包括：

1.監測項目產出績效指標，組織開展績效管理和績效評價工作，依據績效評價結果向項目公司支付可行性缺口補貼等；

2.監督項目的運營管理工作，對項目的維護更新、財務

、組織管理等進行檢查，必要時可進行糾正性維護
；

3.協調相關方向項目公司提供項目公共設施、必要的政策支持等相關必要的條件；

4.接收履約保函，必要時根據合同兌取履約保函等；

5.協助解決項目運營期間的相關爭議，根據合同對項目公司的違約情況進行處理
；

6.對項目運營維護手冊、審計報告
、運營記錄等相關資料進行備案；

7.若存在威脅公共產品和服務持續穩定安全供給
，或危及國家安全和重大公共利益的，介入並臨時接管項目；

8.合作期限屆滿或提前終止時，接收項目公司移交的項目設施。

9.進行項目庫信息填報、信息更新、信息公開管理等。

二、對實施機構的職責定位的理解

通過對實施機構職責的梳理，我們理解實施機構的職責定位可以從以下三個方麵考慮：

（一）政府方的授權代表

根據政府授權，實施機構負責項目準備、采購、監管和移交等工作。實施機構作為政府方的授權代表，代表政府方履行PPP項目相關職責，是組織實施方案論證、社會資本方的選擇、PPP項目合同的談判和簽約、項目公司履約管理、移交接管等職責的具體執行單位。

（二）聯係項目公司和政府方的紐帶

PPP項目屬於基礎設施和公共服務領域，項目的決策、建設、運營等均離不開政府部門的支持與監管。PPP項目的全生命周期可能涉及財政
、發改、行業主管、環保
、審計
、應急管理、shuiwudengduogebumen，erxiangmugongsizuoweishichanghuadejingyingzhuti
，nanyigaoxiaolvdiwanchengyuzhongduozhengfubumendexietiao。shishijigouzuoweixingzhengdanweihuoshiyedanwei，jubeiyuqitazhengfubumengoutongdetianranyoushi，qieqiyouzhangwoPPP項目的實際情況
，應充分發揮項目公司和政府的紐帶作用
，建立有效的工作保障和溝通協調機製。

（三）PPP合同的執行者

實施機構作為PPP合同的甲方，與項目公司/社會資本方簽署PPP合同。根據PPP合同
，實施機構享有相關權利，也承擔對應的義務，實施機構應及時有效履行PPP合同規定的相關義務，監督項目公司的履約情況，對項目公司的違約情況進行處理等。

三、實施機構如何更好的履行職責

鑒於實施機構在PPP項目中的重要作用，為了更好的推進PPP項目的規範運作
，建議實施機構重視以下工作：

（一）做好前期方案論證和合同設計

實施方案作為PPP項目論證的重要文件
，主要包括項目概況、運作方式
、社會資本方遴選方案、投融資和財務方案、建設運營和移交方案
、合同結構與主要內容、風險分擔
、保障與監管措施等內容。PPP項目合同主要包括合作雙方權利義務、合作期限、融資交割、前期工作
、履約保障
、項目用地、項目經營權
、項目運營和維護、保險、臨時接管、服務費的計算與支付
、項目移交、不可抗力
、提前終止、一般補償、違約賠償、轉讓與擔保、爭議解決等內容。

完善的實施方案和PPP合同有助於明晰雙方的權力義務邊界
、合理分配項目風險
、加快項目順利落地、減少後期項目執行糾紛等。因此建議實施機構重視前期方案論證和PPP合同體係設計等基礎工作，為項目的順利實施做好鋪墊。

（二）重視合同管理，建立日常管理機製

在項目合同執行和管理過程中，實施機構應重視合同管理工作。項目落地後
，實施機構應對PPP合(he)同(tong)約(yue)定(ding)的(de)相(xiang)關(guan)事(shi)項(xiang)進(jin)行(xing)係(xi)統(tong)梳(shu)理(li)，統(tong)籌(chou)把(ba)控(kong)，主(zhu)動(dong)履(lv)行(xing)實(shi)施(shi)機(ji)構(gou)的(de)職(zhi)責(ze)和(he)義(yi)務(wu)，監(jian)督(du)督(du)促(cu)項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)履(lv)行(xing)合(he)同(tong)相(xiang)關(guan)義(yi)務(wu)，為(wei)項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)做(zuo)好(hao)PPP項目投資建設運營管理提供便利和支持
，加強績效考核和績效監控，提高公共服務水平。

因此，建議實施機構要充分發揮主觀能動性

，建立專班負責PPP項目的日常管理
，細化每個月
、每個季度、每個年度PPP項目的具體工作內容
，明確各部門職責分工，落實相關責任
，與項目公司、政府相關部門建立常態的溝通機製，加強項目運行有效監管，及時發現存在的問題，製訂應對措施
，保證項目實施效果。

（三）妥善處置解決項目爭議問題

PPP項目的合作期長達20-30年，在項目實施過程中難免會遇到PPP合同未約定、約定雙方協商解決、yuedingbuqingxishenzhiyuedingshiyibufuheshijidengqingkuang
，jinerdaozhixiangmuzhixingguochengzhongchanshengzhengyi。zaimianlinzhengyiwentishi
，jianyishishijigoujixiangmugongsidengxiangguanfangbenzheyifayigui、公平合理、實事求是的原則，遵守PPP合同、預算管理、政企合作
、招標采購
、財(cai)務(wu)稅(shui)收(shou)等(deng)相(xiang)關(guan)政(zheng)策(ce)約(yue)定(ding)，站(zhan)在(zai)公(gong)平(ping)的(de)立(li)場(chang)去(qu)看(kan)待(dai)和(he)解(jie)決(jue)問(wen)題(ti)，以(yi)實(shi)現(xian)合(he)作(zuo)雙(shuang)贏(ying)
，維(wei)持(chi)長(chang)久(jiu)良(liang)好(hao)的(de)合(he)作(zuo)關(guan)係(xi)
，並(bing)以(yi)事(shi)實(shi)為(wei)依(yi)據(ju)，不(bu)誇(kua)大(da)不(bu)縮(suo)小(xiao)
，有(you)理(li)有(you)據(ju)，從(cong)項(xiang)目(mu)全(quan)局(ju)出(chu)發(fa)，積(ji)極(ji)高(gao)效(xiao)地(di)推(tui)進(jin)相(xiang)關(guan)問(wen)題(ti)的(de)解(jie)決(jue)。

建jian議yi實shi施shi機ji構gou與yu項xiang目mu公gong司si就jiu爭zheng議yi問wen題ti進jin行xing充chong分fen的de協xie商shang溝gou通tong，必bi要yao時shi可ke簽qian署shu補bu充chong協xie議yi，明ming確que各ge方fang權quan責ze義yi務wu

，也ye可ke對dui後hou續xu處chu理li類lei似si爭zheng議yi問wen題ti進jin行xing約yue定ding。對dui於yu無wu法fa協xie商shang達da成cheng一yi致zhi的de事shi項xiang

，可ke根gen據juPPP合同的約定依法申請仲裁或提起訴訟等。

（四）聘請專業的谘詢機構協助

PPP項目涉及法律、財務、技術、金融
、稅務等多個專業，項目投資規模大
，項目的建設


、運營維護水平的高低直接關係公共利益
，建議聘請專業的谘詢機構協助實施機構進行PPP項目的實施與管理。通過聘請專業的谘詢機構

，為PPP項目編製完善專業的實施方案及PPP合同等文件
，公開公平競爭擇優選取社會投資人，加快項目落地


，協助搭建PPP項目內部日常管理工作機製，為項目問題出具專業的谘詢意見、對項目進行建設及運營績效考核等，實施機構、項目公司
、谘詢機構等各盡其職，共同推進PPP項目的良好長效發展。