探析國企規範使用政府專項債券資金

探析國企規範使用政府專項債券資金

成禮鍇

近(jin)年(nian)來(lai)，地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)專(zhuan)項(xiang)債(zhai)債(zhai)券(quan)大(da)規(gui)模(mo)發(fa)行(xing)，本(ben)級(ji)國(guo)企(qi)事(shi)實(shi)上(shang)成(cheng)為(wei)使(shi)用(yong)債(zhai)券(quan)資(zi)金(jin)建(jian)設(she)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)項(xiang)目(mu)的(de)法(fa)人(ren)主(zhu)體(ti)。但(dan)國(guo)企(qi)歸(gui)根(gen)結(jie)底(di)是(shi)企(qi)業(ye)，由(you)其(qi)實(shi)施(shi)的(de)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)項(xiang)目(mu)到(dao)底(di)是(shi)企(qi)業(ye)投(tou)資(zi)項(xiang)目(mu)，還(hai)是(shi)政(zheng)府(fu)投(tou)資(zi)項(xiang)目(mu)，以(yi)及(ji)債(zhai)券(quan)資(zi)金(jin)如(ru)何(he)管(guan)理(li)和(he)使(shi)用(yong)
，值(zhi)得(de)深(shen)入(ru)探(tan)討(tao)。隨(sui)著(zhe)國(guo)企(qi)管(guan)理(li)法(fa)製(zhi)化(hua)、規範化
，對國企在使用地方政府專項債券資金建設基礎設施項目中遇到的問題進行梳理分析，顯得很有必要。

一、本級國企成為地方政府專項債券項目的實施主力

傳統上，市政道路、供水、生態環保

、汙水處理、地鐵、公(gong)共(gong)交(jiao)通(tong)等(deng)公(gong)益(yi)類(lei)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)項(xiang)目(mu)都(dou)是(shi)由(you)政(zheng)府(fu)來(lai)主(zhu)導(dao)和(he)投(tou)資(zi)的(de)。隨(sui)著(zhe)公(gong)用(yong)事(shi)業(ye)市(shi)場(chang)化(hua)改(gai)革(ge)的(de)推(tui)進(jin)，由(you)政(zheng)府(fu)主(zhu)導(dao)發(fa)起(qi)，通(tong)過(guo)公(gong)開(kai)競(jing)爭(zheng)性(xing)方(fang)式(shi)選(xuan)擇(ze)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)來(lai)投(tou)資(zi)、建設、運營的基礎設施和公共服務項目明顯增多，特許經營
、PPP（政府和社會資本合作）模式大規模流行。隨著融資平台

、PPP和國企投資規範化

，社會資本作投資基礎設施項目的能力有所下降。2018年來，大規模發行的地方政府專項債券成為地方基礎設施和公共服務項目建設資金的重要來源渠道。

shijianzhong
，difangzhengfutongguopifubenjiguoqishangbaodejichusheshixiangmukeyanbaogao
，quedingguoqigongsidexiangmufarendiwei。shixiancaizhengbumenhexingyezhuguanbumenzuzhifaxingdifangzhengfuzhaiquanqudezijinhou，zhijiejiangzijinbofudaoxiangmudanwei，shishixiangmujiansheheyunying。danshizhengfuchouzihechuzi

，ranhouyouqiyelaijianshe，zhezhongleixingdexiangmudaodishizhengfutouzixiangmuhaishiqiyetouzixiangmu，zhideshenrutantao。

二、政府投資項目管理和項目法人製實施

1.政府投資項目的定位

2016年國務院《企業投資項目核準和備案管理條例》出台以後，對於非《政府核準的投資項目目錄》內的企業項目一律實行備案製，以落實企業投資自主權。政府不審批《項目可研報告》。2019年國務院《政府投資條例》對於政府投資做了明確定性，並加強了監管和約束。

按照《政府投資條例》

，政(zheng)府(fu)投(tou)資(zi)指(zhi)的(de)是(shi)中(zhong)國(guo)境(jing)內(nei)使(shi)用(yong)預(yu)算(suan)安(an)排(pai)的(de)資(zi)金(jin)進(jin)行(xing)固(gu)定(ding)資(zi)產(chan)投(tou)資(zi)建(jian)設(she)的(de)活(huo)動(dong)，包(bao)括(kuo)新(xin)建(jian)，改(gai)擴(kuo)建(jian)，技(ji)術(shu)改(gai)造(zao)等(deng)類(lei)型(xing)。政(zheng)府(fu)投(tou)資(zi)主(zhu)要(yao)投(tou)向(xiang)市(shi)場(chang)不(bu)能(neng)有(you)效(xiao)配(pei)置(zhi)資(zi)源(yuan)的(de)社(she)會(hui)公(gong)益(yi)性(xing)服(fu)務(wu)、公共基礎設施、農業農村、生態環保、重大科技進步
、社會管理


、國家安全等公共領域，以非經營性項目為主，並且特別提出政府及相關部門不得違規舉債來投資。

2.項目法人製和項目資本金製度

1996年國家計委《關於實行建設項目法人責任製的暫行規定》，對投資項目由項目法人進行全過程管理做出了明確規定，取代之前“業主責任製”相關規定。同年，國務院《關於固定資產投資項目試行資本金製度的通知》規範了經營性投資項目的資金使用。項目法人責任製與經營性項目資本金製度，強化了“誰投資、誰決策、誰承擔風險”的原則。

傳統基礎設施項目法人主體多是政府投資平台公司，建設程序基本按照政府投資的模式進行。特許經營、PPP項(xiang)目(mu)等(deng)政(zheng)府(fu)和(he)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)合(he)作(zuo)項(xiang)目(mu)是(shi)政(zheng)府(fu)發(fa)起(qi)，通(tong)過(guo)公(gong)開(kai)競(jing)爭(zheng)性(xing)方(fang)式(shi)選(xuan)擇(ze)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)方(fang)作(zuo)為(wei)項(xiang)目(mu)法(fa)人(ren)主(zhu)體(ti)，由(you)其(qi)投(tou)資(zi)建(jian)設(she)運(yun)營(ying)項(xiang)目(mu)。國(guo)家(jia)發(fa)改(gai)委(wei)《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資〔2016〕2231號）文件明確，項目法人選擇確定後
，如與審批
、核準、備案時的項目法人不一致，應按照有關規定依法辦理項目法人變更手續，為項目法人變更提供了支持。特許經營和PPP項目的項目法人與政府之間,是公開程序確立的合同關係。

政(zheng)府(fu)專(zhuan)項(xiang)債(zhai)券(quan)項(xiang)目(mu)大(da)多(duo)通(tong)過(guo)行(xing)政(zheng)決(jue)定(ding)方(fang)式(shi)，確(que)立(li)本(ben)級(ji)國(guo)企(qi)作(zuo)為(wei)項(xiang)目(mu)法(fa)人(ren)，由(you)其(qi)建(jian)設(she)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)項(xiang)目(mu)。政(zheng)府(fu)和(he)國(guo)企(qi)之(zhi)間(jian)的(de)法(fa)律(lv)和(he)經(jing)濟(ji)關(guan)係(xi)變(bian)得(de)不(bu)清(qing)晰(xi)，容(rong)易(yi)出(chu)現(xian)政(zheng)企(qi)不(bu)分(fen)問(wen)題(ti)。

三、專項債項目的定位和融資自平衡約束

1.地方政府專項債券項目是政府投資項目

地方政府專項債券是項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，最常見的專項債券是項目資產

、收益相對應的 “市政項目收益債”。

政府為項目出的資本金


、發行專項債券方式籌集的債務資金，是典型的政府預算內資金來源方式

，符合政府投資條例對政府投資項目的定性。

2.專項債券資金進入企業和項目的通道不清

按照預算法要求，各級財政的四本賬“一般公共預算、政府基金預算、社保基金預算、國有資本預算”封閉運行、互不交叉。地方政府專項債券發行是在地方政府基金預算範圍內實現收支平衡。

zhengfufaxingwanzhaiquanruhegeifudaoguoqishishidanwei，zhengfugeifudeshitouzikuan，haishiguoqideguoyouzibenzengzi，zhaiquanzijinnengfouyongyuguoqizengzi，xianzaizhixingcengmianshangbushihenqingxi。

3.部門政策不配套導致項目建設手續辦理不順

國企實施的專項債券項目，項目資本金、債務資金都是預算內資金
，按照政府投資條例，應該履行審批製。但項目履行基本建設程序過程中，會出現發改、財政、國土、規劃等部門政策的銜接不充分問題。

谘詢實踐中，產業園區及配套基礎設施項目是地方政府專項債的一大類型，不同於市政道路、供排水、學xue校xiao等deng項xiang目mu通tong過guo劃hua撥bo方fang式shi供gong地di，產chan業ye園yuan區qu項xiang目mu用yong地di不bu符fu合he土tu地di劃hua撥bo目mu錄lu，須xu通tong過guo招zhao拍pai掛gua的de方fang式shi來lai供gong地di。而er按an照zhao國guo土tu規gui劃hua管guan理li要yao求qiu，出chu讓rang供gong地di的de項xiang目mu無wu法fa出chu具ju項xiang目mu用yong地di預yu審shen和he規gui劃hua選xuan址zhi意yi見jian，導dao致zhi項xiang目mu可ke研yan報bao告gao無wu法fa符fu合he政zheng府fu投tou資zi項xiang目mu審shen批pi要yao求qiu。

4.公益性項目的收益較差與專項債項目自平衡約束

按照財政部財預〔2017〕89號hao文wen件jian，專zhuan項xiang債zhai券quan項xiang目mu須xu能neng夠gou產chan生sheng持chi續xu穩wen定ding的de反fan映ying為wei政zheng府fu性xing基ji金jin收shou入ru或huo專zhuan項xiang收shou入ru的de現xian金jin流liu收shou入ru，且qie現xian金jin流liu收shou入ru應ying當dang能neng夠gou完wan全quan覆fu蓋gai專zhuan項xiang債zhai券quan還hai本ben付fu息xi的de規gui模mo。即ji由you公gong益yi項xiang目mu本ben身shen的de經jing營ying收shou益yi來lai還hai本ben付fu息xi，實shi現xian項xiang目mu融rong資zi自zi求qiu平ping衡heng。地di方fang財cai政zheng不bu為wei專zhuan項xiang債zhai券quan的de還hai本ben付fu息xi承cheng擔dan義yi務wu。

在基金預算體係內，地方政府為產業園區基礎設施、水源地建設、供水改造
、laojiuxiaoqugaizaodengxiangmufaxingledaliangdezhengfuzhuanxiangzhaiquanlaichoujijianshezijin。zhexiexiangmuyouyidingdejingyingxing
，danshiyigongyiweizhu，zhijieshouyijiaoshao，xiangmuzipinghengyalijiaoda。

四
、發展建議

1.強化法製經濟頂層設計和政策配套銜接

推動市場經濟、法製經濟在基礎設施和公共服務投資領域的改革和發展，提高基礎設施投資領域的法製化
、市場化水平。在法製建立和完善後，政府發改、財政、國土資源、國資監管、金融監管
、行業主管等相關部門政策配套銜接，形成合力，提高政府投資質量和效率。

2.形成全過程政府投資管理閉環

政府在基礎設施和公共服務的投資管理中，從中長期規劃、行業和地區發展規劃開始，分析論證需求的可靠性，到論證項目的基本建設程序、融資的可實現性、運營的有效性等全過程，強化行業監管

、財政規範績效評價和按效付費，以及完善項目的後評價對規劃和前期決策提供正向反饋，形成一個完整的閉環。

3.借助第三方谘詢機構，提高全周期投資質量效率

在項目規劃和建設論證，選擇建設、運營主體時，政府可以充分發揮第三方谘詢機構的經驗優勢


，發揮市場化競爭機製的作用
，有效降低公共設施的投資成本
、運行成本，提高投資、建設、運營等全生命周期效率。同時，按照財政預算支出預算評價要求，借助第三方谘詢機構做好全過程績效評價。