淺析城市公園市場化盤活之路

淺析城市公園市場化盤活之路

鄭羽 焦立輝 齊泊良

最近幾年，隨著經濟增長放緩，各地財政或多或少陷入資金困境，減稅降費政策的推行也使財政收入進一步減少。在此背景下，國務院《關於紮實穩住經濟一攬子政策措施的通知》（國發〔2022〕12號）、國務院辦公廳《關於進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦發〔2022〕19號）、國家發展改革委辦公廳《關於做好盤活存量資產擴大有效投資有關工作的通知》（發改辦投資〔2022〕561號）等一係列文件出台推動盤活存量國有資產工作，如何盤活現有存量資源成為各地政府的關心之事。

chengshigongyuanzuoweichengshijianshedefushupin
，zaiguowangdejishinianchengshihuajinchengzhongbeigedifangzhengfudaliangjianshe，daduozuoweichungongyichanpinmianfeitigonggeishiminshiyong，chendianledaliangmeiyoushouyihuoshouyihenshaodezichan，erzhengfumeinianhaixuweizhifuchudaliangdeyunyingyanghuchengben。tongguoshichanghuafangshipanhuochengshigongyuanzichan，rangqizhongxinhuanfashangyehuoli，youzhuyuqitishengyanghuzhiliang，jiangdiduicaizhengzijindeyilai。ruhepanhuocunliangchengshigongyuanzichan，wajueqishichanghuajingyingneirong
，womenxiancongyigeanlijiangqi。

一
、他山之石，可以攻玉

1.1經典案例

布萊恩特公園坐落於紐約曼哈頓核心地帶，始建於1900年
，1933年(nian)被(bei)改(gai)造(zao)成(cheng)為(wei)一(yi)座(zuo)古(gu)典(dian)公(gong)園(yuan)。由(you)於(yu)其(qi)設(she)計(ji)不(bu)合(he)理(li)，缺(que)乏(fa)管(guan)理(li)養(yang)護(hu)，在(zai)上(shang)世(shi)紀(ji)六(liu)七(qi)十(shi)年(nian)代(dai)一(yi)度(du)成(cheng)為(wei)癮(yin)君(jun)子(zi)和(he)流(liu)浪(lang)者(zhe)的(de)犯(fan)罪(zui)天(tian)堂(tang)。上(shang)世(shi)紀(ji)八(ba)十(shi)年(nian)代(dai)起(qi)，政(zheng)府(fu)對(dui)其(qi)進(jin)行(xing)了(le)更(geng)新(xin)改(gai)造(zao)

，通(tong)過(guo)政(zheng)府(fu)與(yu)私(si)人(ren)部(bu)門(men)合(he)作(zuo)的(de)形(xing)式(shi)，將(jiang)公(gong)園(yuan)的(de)經(jing)營(ying)、管理交由一家非營利性私人企業，紐約市公園局作為資產所有方和行政管理方對其進行監督與考核。

更新改造完成後的7年內，公園的犯罪率降低了92%，周邊土地價格也大幅升值
，布萊恩特公園被人們稱作“最繁忙的公園” ，每年有超過600萬人在此活動，僅2019年公園就創造了近2000萬美元的收入
，覆蓋了其運營養護成本後仍有大量盈餘。

如今
，公園每天都在舉辦諸如藝術展覽
、電影放映、音樂會、百老彙演出、親子教育等主題活動
；同時
，它也成為全紐約最大的免費冬季滑冰場。兼顧公益性的同時，也通過合理的規劃、正確的市場化選擇實現了盈利。

除布萊恩特公園這一近三十年最經典的城市公園改造案例外
，位於日本澀穀的北穀公園也通過Park-PFI（Private Finance Initiative）製度引入了優秀的民間資本進行公園的改造和運營
，公園麵積僅有960㎡，卻舉辦了諸如爵士音樂會、攝影活動
、T台秀、主題集市等大大小小數個主題活動
，吸引了大批市民和遊客的參與，讓北穀公園重新煥發出活力。

以上案例作為通過引入社會資本完成城市公園市場化盤活的典型，為我們提供了借鑒。

1.2國內有關城市公園盤活政策

我們說回國內，從城市公園到公園城市，“公園城市”這一詞最早在2018年被提出。2018年2月，習近平總書記赴四川視察，在天府新區調研時首次提出“公園城市”全新理念和城市發展新範式。城市公園不光是市民休閑社交的場所
，還應成為城市經濟脈絡的延伸。

2022年7月，北京市園林綠化局辦公室發布了《北京市公園配套服務項目經營準入標準（試行）》，保bao障zhang公gong園yuan公gong益yi屬shu性xing的de同tong時shi
，規gui範fan了le公gong園yuan配pei套tao服fu務wu項xiang目mu經jing營ying活huo動dong，拓tuo展zhan了le公gong園yuan設she施shi功gong能neng
，提ti升sheng了le服fu務wu管guan理li水shui平ping
，促cu進jin了le公gong園yuan事shi業ye健jian康kang有you序xu發fa展zhan。該gai文wen件jian明ming確que：一是鼓勵各公園管理機構可以依法引入社會資本投資、建設、運營公園內配套服務項目，包括餐飲零售、遊覽遊藝
、體育健身、智慧管理、無障礙環境等各類項目，激發經營活力；二是重點規範了公園配套服務項目和主體的準入條件、實施程序以及監管要求
，既保障公益屬性不變，又能拓展公園設施功能、提升服務水平。

2022年11月，文化和旅遊部

、中央文明辦
、國家發展改革委等14部門聯合印發《關於推動露營旅遊休閑健康有序發展的意見》
，其中提到“鼓勵城市公園利用空閑地
、草坪區或林下空間劃定非住宿帳篷區域
，供群眾休閑活動使用”
、“鼓勵各地采取政府和社會資本合作等多種方式支持營地建設和運營。”對盤活存量公園資產，引入社會資本經營提供新的發展思路與政策支持。

二、運用之妙，存乎一心

2.1首先應確定盤活目標

對於存量公園資產，首先應當確定首要目標是什麼。

如果是為了重塑公園格局，解決現有弊端，形成新的城市、社區活力樞紐
，則需要對公園進行綜合改造和更新利用
；如果是為了優先解決公園綠化養管資金的出處，順帶有效利用資源，則僅需在現有資產基礎上進行有限改造和商業運營。

綜合改造和更新利用是指通過對公園整體功能的重新規劃，適當改變或賦予新功能的盤活方式。整體功能轉變或提升之後
，公園可提供的服務、產品等均可能產生重大改變。綜合改造和更新利用既可以包括公園整體功能轉變模式
，也可以包括以豐富公園業態、提高運營效益為目的的綜合開發。

此種方式可以最大程度利用城市公園，一步到位解決現有公園利用率低
、缺乏活力的問題，並將綠化養管在內的整體運營由社會力量負責。但此方式相對實施周期更長

、投資規模更大，要求實施團隊具備從策劃到運營全方位的能力。

有限改造和商業運營指的是在原有公園基礎上，可以通過打通斷點
，建設或改造功能性小型建築物、構築物（如集裝箱），合理配置休閑、觀光等服務功能設施，增加新的景觀設計等方式，提供可供運營的連續、有活力的公共開放空間
，通過自主經營+場地租用的方式，開展例如夜市
、娛樂
、聚會、體育、表演
、婚慶
、遊樂設施等活動，實現存量資產盤活的目的。

此種方式一方麵能夠較大程度保留現有公園麵貌，減少投資和審批手續；lingyifangmianduishishituanduideyaoqiubuhuitaigao，zuididadaoshangyeyunyingshourufugaiqianqigaizaotouruhelvhuayangguanchengbenjike
，zaicijichushangtongguoshehuizibenfangqiadangyunyingtigaoshouyi。dancizhongfangshikenengcunzaigaizaoxiaoguotongzhihua
、功能單一
、經營性仍然偏弱等問題。

2.2規劃契合公園特色的經營業態

根據北京市園林綠化局印發的《北京市公園分類分級管理辦法》
，北京市公園分為綜合公園
、社區公園、曆史名園、專類公園、遊園

、生態公園、自然（類）gongyuandengqilei

，qizhongzhuanleigongyuanshizhiyitesezhutiweihexinneironghuojuyoutuchudelishiwenhuajiazhi，juyouxiangyingyouqihefuwusheshi，cezhongmanzutesezhutisuzaohetedingfuwuneirong
，jianjuqitagongnengdegongyuan。zhuanleigongyuanbaokuozhiwuyuan、動物園、遺址公園、兒童公園、文化公園
、體育健身公園
、遊樂公園

、城市森林公園、城市濕地公園、近郊型郊野公園等多種主題類型。

不同種類的公園應規劃其適合的經營業態，如有曆史特色的文化公園規劃文化產品的周邊售賣、定期舉辦文化主題活動等；體育公園適當增加收費體育場所的供給
；郊野公園發展露營經濟、房車經濟、苗圃種植等
；社區公園發揮其社區屬性
，為各類社區活動、特色展覽等提供場地等。除此之外，多個城市大力發展夜間經濟
，商圈附近的城市公園有潛力成為夜市文化與市民休憩、娛樂的彙集樞紐。

2.3可采用的模式

2.3.1政府方自行改造並運營

目前部分城市針對城市內大型的公園成立了相應的運營管理機構，專門負責對此類公園的市場化經營、yanghugongzuo。duiyuchengshineijubeijingyingtiaojiandezhongxiaoxinggongyuan，yekejingguogaizao，jiaoyouqianshuyunyingguanlijigouhuopingtaigongsijinxingyunying，yibiankaizhanshangyeyunyinghuodong。

但該模式缺點也比較明顯，一方麵是基於當前財政狀況
，在未來收益不確定的前提下，地方政府難以投入大量財力進行更新改造投入；另一方麵，對於部分城市而言，城市的公園運營管理機構
、平台公司缺乏公園市場化經營經驗，在主題策劃、品牌聯動、品類創新方麵存在一定的不足，因此難以充分挖掘城市公園的經營潛力。

2.3.2通過PPP模式
、特許經營模式與社會資本進行合作

政府方通過PPP模式或者特許經營模式公開選擇有相關運營經驗的社會資本，與社會資本簽訂PPP項目合同或特許經營協議，約定由社會資本方進行改造
、經jing營ying與yu維wei護hu，借jie助zhu社she會hui資zi本ben的de力li量liang深shen挖wa城cheng市shi公gong園yuan之zhi經jing營ying屬shu性xing，再zai通tong過guo合he同tong與yu監jian管guan的de手shou段duan，確que保bao城cheng市shi公gong園yuan的de基ji本ben公gong共gong服fu務wu屬shu性xing，讓rang市shi民min有you休xiu憩qi、娛樂場地的同時
，又能豐富市民的出行選擇，滿足遊玩需求。

采用該模式的核心點在於項目的前期策劃與執行監督

，最終能夠實現項目是市場可接受、政府能省錢
、市民都滿意的三贏結果。通過招募有能力的社會資本實現盤活、管理、運營一體化城市公園體係，可以從以下方麵進行項目謀劃：

（1）加強城市公園
、旅遊相關政策研究。結合各地出台的促進旅遊
、全民健身相關文件
，充分挖掘存量項目的自然景觀
、人文景觀、曆史風貌、民俗文化
、特色美食等資源，與潛在社會資本一同研究打造各類主題公園。

（2）加jia強qiang與yu潛qian在zai社she會hui資zi本ben溝gou通tong，廣guang泛fan開kai展zhan市shi場chang測ce試shi。充chong分fen聽ting取qu社she會hui資zi本ben意yi見jian，設she置zhi對dui社she會hui資zi本ben具ju有you吸xi引yin力li的de相xiang關guan條tiao款kuan。探tan索suo創chuang新xin社she會hui資zi本ben在zai存cun量liang城cheng市shi公gong園yuan盤pan活huo項xiang目mu中zhong的de投tou資zi增zeng長chang回hui報bao機ji製zhi和he模mo式shi，例li如ru資zi源yuan補bu償chang模mo式shi、經營性項目捆綁模式等，在保證政府利益的前提下
，吸收采納社會資本方合理的建議與訴求
，確保項目不是策劃者的“一廂情願”
，提高項目落地的成功率。

（3）加jia強qiang多duo個ge存cun量liang公gong園yuan的de聯lian通tong效xiao應ying，充chong分fen利li用yong公gong園yuan邊bian角jiao閑xian置zhi土tu地di。結jie合he城cheng市shi公gong園yuan的de地di理li位wei置zhi和he規gui模mo效xiao應ying，通tong過guo科ke學xue合he理li的de規gui劃hua
，打da通tong城cheng市shi公gong園yuan邊bian界jie，打da造zao成cheng開kai放fang多duo元yuan的de城cheng市shi公gong園yuan組zu合he。同tong時shi
，充chong分fen利li用yong公gong園yuan邊bian界jie的de“邊角地”
，因地製宜地合理配置公共器材，與公園景觀相呼應
，提高城市公園的吸引力。

（4）充(chong)分(fen)發(fa)揮(hui)第(di)三(san)方(fang)專(zhuan)業(ye)機(ji)構(gou)的(de)作(zuo)用(yong)。借(jie)助(zhu)第(di)三(san)方(fang)機(ji)構(gou)，合(he)理(li)確(que)定(ding)項(xiang)目(mu)邊(bian)界(jie)條(tiao)件(jian)，對(dui)項(xiang)目(mu)財(cai)務(wu)情(qing)況(kuang)進(jin)行(xing)精(jing)準(zhun)測(ce)算(suan)，通(tong)過(guo)項(xiang)目(mu)合(he)同(tong)約(yue)束(shu)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)方(fang)行(xing)為(wei)的(de)同(tong)時(shi)，鼓(gu)勵(li)其(qi)利(li)用(yong)自(zi)身(shen)經(jing)營(ying)管(guan)理(li)經(jing)驗(yan)提(ti)本(ben)增(zeng)效(xiao)。

（5）製zhi定ding合he理li的de績ji效xiao評ping價jia指zhi標biao，關guan注zhu民min眾zhong的de訴su求qiu。合he理li的de績ji效xiao評ping價jia指zhi標biao與yu強qiang有you力li的de績ji效xiao評ping價jia執zhi行xing是shi保bao障zhang項xiang目mu能neng夠gou按an照zhao預yu期qi目mu標biao實shi施shi的de關guan鍵jian。城cheng市shi公gong園yuan作zuo為wei改gai善shan居ju民min居ju住zhu環huan境jing、提升居民生活質量
、吸引遊客遊玩的重要公共基礎設施，首要職能是服務居民與遊客，因此在績效評價環節中，周邊居民與遊客的呼聲應占據重要地位。

三、總結

無論以何種方式、何種目的盤活存量公園資產，都需做好其公益性和商業性的平衡，為市民、遊客提供可持續
、高水平的公共產品供給的同時
，增加商業收入，豐富公園要素。