地方政府盤活存量資產存在的問題及建議

唐鳳池、唐勝

最近幾年

，我國基礎設施建設逐漸進入“存量時代”，“盤活存量資產”成了地方政府緩解財政壓力、優化資源利用、擴大有效投資的重要辦法。從小區周邊的停車場、家用的供水供熱
，到各地的水庫
、產chan業ye園yuan區qu，越yue來lai越yue多duo的de閑xian置zhi存cun量liang資zi產chan被bei喚huan醒xing

，為wei地di方fang經jing濟ji發fa展zhan增zeng添tian了le財cai力li。但dan實shi際ji操cao作zuo中zhong，不bu少shao地di方fang走zou了le彎wan路lu，一yi味wei追zhui求qiu盤pan活huo速su度du

，忽hu略lve了le規gui範fan和he風feng險xian
，出chu現xian了le承cheng接jie主zhu體ti不bu專zhuan業ye、資產估值不準
、監管跟不上等問題
，甚至埋下虛增國有資本收入、增加隱性債務的隱患。本文和大家探討地方政府盤活存量資產到底該注意哪些問題、防範哪些風險，以及如何才能做好。

一、國家對盤活存量資產的支持政策

盤活存量資產對於提升基礎設施運營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務風險
、降低企業負債水平等具有重要意義。為了引導地方政府把存量資產盤活、盤好
，國家出台了一係列政策
，既有大方向的指引
，也有具體的支持措施。

國務院辦公廳印發的《關於進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》，指出了資產盤活方向和方式，明確重點盤活存量規模較大
、收益較好或增長潛力較大的基礎設施項目資產
，包括交通、水利、清潔能源
、保障性租賃住房、水電氣熱等市政設施
、生態環保領域；同時鼓勵民營企業參與盤活國有存量資產
，支持通過基礎設施REITs
、政府和社會資本合作（PPP）、產權規範交易、兼並重組等市場化方式盤活存量資產

，推動存量資產和新增投資形成良性循環。此外
，政策還強調“加強全流程監管
，建立存量資產盤活台賬，定期開展審計核查，對違規操作嚴肅問責”，進一步壓實地方政府的主體責任。

國家發改委出台的《關於做好盤活存量資產擴大有效投資有關工作的通知》，要求各地建立協調機製，全麵梳理重點領域、區域和企業的存量資產，建立台賬並動態管理。鼓勵通過基礎設施REITs、PPP等方式盤活資產，支持金融和社會資本參與，推動閑置資產升級改造，促進回收資金用於新項目建設

，擴大有效投資。

盤活存量資產政策旨在優化資源配置、提升資產利用效率，但在地方政府實施過程中，可能因理解不到位而出現執行偏差。

二
、地方盤活存量資產：常見問題與潛藏風險

地方政府在盤活存量資產時，常出現諸多不規範操作
，這些問題背後潛藏著不小的風險
，不僅影響資產盤活實效，還可能加劇財政壓力、損害政府公信力，需重點警惕。

（一）搞“內部循環”
，不找真正的社會資本，潛藏國有資產流失風險

一開始，各地盤活資產主要用PPP模式
，或者評估資產後賣掉，但因為PPPmoshicaozuoqilaitaimafan，xianzaihenduodifangdougaichengleguoyouzichanyouchangshiyongdemoshi，zhezhongmoshituijinkuai
，danshangweixingchengchengshudejianguantixi，rongyichuwenti。zuituchudejiushi，chengjiezichandedaduoshidifangguoqi，huozheganghezhengfutuogoudepingtaigongsi，bushizhenzhengshichanghuadeqiye。

這些地方國企、平台公司和政府關係密切，不是以盈利為唯一目標，也幾乎沒有專業的運營能力
，承接資產說白了就是“幫政府完成任務”，本質上就是“左兜換右兜”。看似資產變現了
，實則隻是資金在政府內部流轉
，沒有真正引入社會資本，資產也發揮不了最大效益，甚至可能掩蓋了資產閑置
、xiaoyidixiadezhenshiwenti。gengyoushenzhe，youdedifangtiaoguogongkaijiaoyihuanjie
，zhijiebazichanzhuangeiguanlianqiye
，kenengcunzaidifangguoyouzichanliushidefengxian。ercunliangzichanduoweiguoyouzichan，panhuodehexinmubiaozhiyishibaozhizengzhi
，zhezhongbuguifancaozuohuizhijiedaozhiguoyouzichanjiazhidebudaochongfentixian，shenzhichuxianyouzhizichandijiazhuanrang

、閑置損壞等情況，造成國有資產流失。

（二）資產估值“注水”
，收益預估不切實際，潛藏新增隱性債務風險

現在盤活資產，大多用“收益法”估值
，也就是預估資產未來能賺多少錢，再折算成現在的價值。但問題就出在“預估”上
，很多地方為了提高資產售價、虛增財政收入，刻意高估未來收益
，完全不考慮實際情況。

比如停車場類項目，表麵上看能收不少停車費，但實際上
，有些停車場位置偏
、配套差，根本收不到那麼多錢；還有些地方，把停車場賣掉後
，就不管後續運營了，收費能不能到位、設(she)施(shi)能(neng)不(bu)能(neng)維(wei)護(hu)好(hao)
，都(dou)不(bu)管(guan)，預(yu)估(gu)的(de)收(shou)益(yi)根(gen)本(ben)兌(dui)現(xian)不(bu)了(le)。另(ling)外(wai)，一(yi)些(xie)涉(she)及(ji)向(xiang)使(shi)用(yong)者(zhe)收(shou)費(fei)的(de)項(xiang)目(mu)
，盲(mang)目(mu)提(ti)高(gao)收(shou)費(fei)標(biao)準(zhun)
，老(lao)百(bai)姓(xing)不(bu)接(jie)受(shou)，項(xiang)目(mu)就(jiu)落(luo)不(bu)了(le)地(di)，預(yu)估(gu)的(de)收(shou)益(yi)也(ye)成(cheng)了(le)“空中樓閣”。還有些評估機構，受地方政府幹預，出具虛假評估報告
，進一步加劇了估值失真的問題。

這種估值“注水”的行為，背後潛藏著新增隱性債務的致命風險。很多地方讓地方國企
、平台公司承接被高估的資產，這些企業自身盈利能力有限
，承接所需資金大多依賴借款、rongzi，erzhexiezijinzuizhongrengxuzhengfuyinxingdoudi。ruguoyugushouyiwufaduixian，chengjieqiyewulichanghaizhaiwu，zhengfujiubudebuchengdanzhebiewaizhaiwu，zhejiangjinyibujiajucaizhengyali，changqixiaquhaikenengyinfaxitongxingfengxian。

（三）存在監管盲區，放大各類隱患爆發概率

這是最關鍵的一個問題。現在很多地方的國有資產有償使用模式和PPP模式存在顯著區別：PPP項目有嚴格的監管，信息公開透明，全程受監督
；而這種新模式，從謀劃到落地
，往往就一兩個月，速度快，存在監管盲區，風險自然就大了。

（四）隻追速度，不重實效，搞“政績工程”，潛藏運營風險與民生風險

有些地方政府，把盤活存量資產當成“政績任務”

，隻追求盤活速度和規模


，不管實際效果。隻要把資產賣掉、拿到錢，就認為“盤活成功”，至於資產賣掉後能不能發揮效益、能不能持續產生收益，根本不關心。

biruyouxiedifang，bayixiegenbenbujubeipanhuotiaojiandezichan
，qiangxingdabaozhuanrang，jieguozichanmaidiaohou
，haishixianzhizainali，meichanshengrenheshouyi，chunshulangfeirenliwuli；還(hai)有(you)些(xie)地(di)方(fang)，隻(zhi)關(guan)注(zhu)短(duan)期(qi)收(shou)益(yi)，賣(mai)掉(diao)資(zi)產(chan)拿(na)到(dao)錢(qian)就(jiu)萬(wan)事(shi)大(da)吉(ji)，不(bu)管(guan)長(chang)期(qi)運(yun)營(ying)，最(zui)後(hou)承(cheng)接(jie)的(de)企(qi)業(ye)還(hai)不(bu)上(shang)錢(qian)
，可(ke)能(neng)還(hai)是(shi)得(de)政(zheng)府(fu)兜(dou)底(di)，形(xing)成(cheng)隱(yin)性(xing)債(zhai)務(wu)。或(huo)者(zhe)盲(mang)目(mu)跟(gen)風(feng)，照(zhao)搬(ban)其(qi)他(ta)地(di)區(qu)的(de)模(mo)式(shi)，不(bu)結(jie)合(he)當(dang)地(di)的(de)實(shi)際(ji)情(qing)況(kuang)，結(jie)果(guo)項(xiang)目(mu)和(he)本(ben)地(di)需(xu)求(qiu)不(bu)匹(pi)配(pei)，根(gen)本(ben)無(wu)法(fa)落(luo)地(di)。

這種“重速度

、輕實效”的做法
，一方麵潛藏著運營風險：承接主體若缺乏專業運營能力
，或未做好後續規劃，會導致資產盤活後仍處於“沉睡”狀態
，無法發揮任何效益，違背盤活存量資產的核心目標

；另一方麵還可能引發民生風險：一些存量資產與老百姓生活密切相關


，若盤活過程中不考慮民生利益，盲目提高收費標準、改變資產用途，或承接企業為盈利降低服務質量，極易引發群眾不滿，影響社會穩定，損害政府公信力。

三、給建議：怎麼幹，才能盤活資產
、防禦風險？

針對前述問題和風險
，結合國家政策、成功案例，針對存量資產盤活的問題及風險，提供五條具體建議
，供地方政府參考。

（一）堅持市場化
，別搞“內部循環”

這是最核心的一條。首先

，承接主體必須選對，優先找真正市場化的企業，比如完全市場化的央企、國企

、民營企業、外資企業，這些企業以盈利為目標，有專業的運營能力
，能真正把資產運營好。應避免地方國企、平台公司“內部承接”。其次，盤活方式要靈活，結合資產類型選合適的方式，比如收益穩的資產

，可以用REITs
、PPP模式
；閑置的資產，可以改用途、搞轉型
；非主業資產，可以轉讓、jianbingzhongzu。zuihou，yidingyaozougongkaijiaoyiliucheng
，suoyouzichanpanhuoxiangmu
，douyaotongguochanquanjiaoyisuogongkaijingjia，quebaozichanjiazhidedaochongfentixian，dujueanxiangcaozuo。

（二）規範估值，別讓收益“注水”

資產估值不能隨便定，要做到真實
、合理。首先
，選靠譜的評估機構，優先選資質全、信譽好、不被地方政府幹預的機構，杜絕虛假評估。其次，估值方法要科學
，不能隻靠“收益法”，還要結合成本法、市場法，綜合評估資產價值，避免高估和低估。最後，收益預估要務實，應充分考慮市場情況
、運yun營ying風feng險xian
，還hai有you老lao百bai姓xing的de接jie受shou程cheng度du。涉she及ji收shou費fei的de項xiang目mu

，一yi定ding要yao召zhao開kai聽ting證zheng會hui，確que定ding合he理li的de收shou費fei標biao準zhun，確que保bao收shou益yi能neng兌dui現xian。同tong時shi，評ping估gu結jie果guo要yao向xiang社she會hui公gong開kai，接jie受shou老lao百bai姓xing監jian督du。

（三）做好全流程監管，把風險控製在源頭

監管不能缺位，要建立“事前審核、事中監管、事後評估”的全流程監管機製。事前，要組織多部門審核項目，比如發改、財政、審計，看看項目行不行、承接主體有沒有能力
、收益真不真實。審核不通過，堅決不推進。事中，要建立台賬，跟蹤項目推進情況
，資產怎麼運營、資金怎麼用
、收益能不能兌現

，都要實時監管，發現問題及時整改，比如承接企業擅自改變資產用途、挪用資金的，要嚴肅查處。事後，要對項目效果進行評估，評估不合格的，責令整改；整改不到位的
，嚴肅問責。對新增隱性債務、國有資產流失的
，發現一起
、查處一起，形成震懾。

（四）注重實效，別搞“政績工程”

地di方fang政zheng府fu要yao樹shu立li正zheng確que的de政zheng績ji觀guan，別bie一yi味wei追zhui求qiu速su度du和he規gui模mo，要yao實shi事shi求qiu是shi，結jie合he本ben地di實shi際ji情qing況kuang推tui進jin。首shou先xian，要yao製zhi定ding合he理li的de盤pan活huo規gui劃hua
，優you先xian盤pan活huo那na些xie規gui模mo大da、收益穩、和老百姓生活相關的資產，不盲目跟風、不bu照zhao搬ban其qi他ta地di區qu的de模mo式shi。其qi次ci，要yao關guan注zhu後hou續xu運yun營ying，承cheng接jie企qi業ye選xuan定ding後hou，要yao跟gen蹤zong監jian督du，督du促cu企qi業ye做zuo好hao運yun營ying，確que保bao資zi產chan能neng持chi續xu產chan生sheng收shou益yi
，實shi現xian國guo有you資zi產chan保bao值zhi增zeng值zhi。最zui後hou

，要yao兼jian顧gu短duan期qi和he長chang期qi收shou益yi，既ji要yao靠kao盤pan活huo資zi產chan緩huan解jie短duan期qi財cai政zheng壓ya力li，也ye要yao通tong過guo專zhuan業ye運yun營ying，讓rang資zi產chan長chang期qi發fa揮hui效xiao益yi
，帶dai動dong地di方fang經jing濟ji發fa展zhan。

（五）完善配套，多部門一起發力

盤(pan)活(huo)存(cun)量(liang)資(zi)產(chan)，不(bu)是(shi)一(yi)個(ge)部(bu)門(men)能(neng)做(zuo)好(hao)的(de)，需(xu)要(yao)多(duo)部(bu)門(men)協(xie)同(tong)，同(tong)時(shi)還(hai)要(yao)有(you)完(wan)善(shan)的(de)配(pei)套(tao)措(cuo)施(shi)。首(shou)先(xian)
，地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)要(yao)結(jie)合(he)國(guo)家(jia)政(zheng)策(ce)，製(zhi)定(ding)本(ben)地(di)的(de)實(shi)施(shi)細(xi)則(ze)
，明(ming)確(que)盤(pan)活(huo)方(fang)向(xiang)、操作流程、監管要求，讓大家有章可循。其次，加強部門協同
，成立專門的工作小組，整合發改、財政、審計等部門的力量
，打通協作堵點
；同時加強培訓，提升工作人員和承接主體的專業能力，確保盤活工作規範、高效推進。

四、結語：盤活資產，要的是實效，不是“走過場”

說到底，地方政府盤活存量資產，目的是緩解財政壓力、優化資源利用、改善民生，而不是為了完成政績任務、走個過場。近年來
，國家出台了一係列政策，就是為了引導地方把這件事做好
，各地也有一些成功案例。實踐證明隻要規範操作
、注重實效，存量資產就能真正“活”起來。

但(dan)我(wo)們(men)也(ye)要(yao)清(qing)醒(xing)地(di)認(ren)識(shi)到(dao)，現(xian)在(zai)很(hen)多(duo)地(di)方(fang)還(hai)存(cun)在(zai)不(bu)少(shao)問(wen)題(ti)
，潛(qian)藏(zang)著(zhe)各(ge)種(zhong)風(feng)險(xian)
，這(zhe)些(xie)問(wen)題(ti)如(ru)果(guo)不(bu)及(ji)時(shi)解(jie)決(jue)
，不(bu)僅(jin)達(da)不(bu)到(dao)盤(pan)活(huo)資(zi)產(chan)的(de)目(mu)的(de)，還(hai)會(hui)埋(mai)下(xia)更(geng)大(da)的(de)隱(yin)患(huan)。希(xi)望(wang)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)能(neng)借(jie)鑒(jian)成(cheng)功(gong)經(jing)驗(yan)，堅(jian)持(chi)市(shi)場(chang)化(hua)原(yuan)則(ze)
，守(shou)住(zhu)風(feng)險(xian)底(di)線(xian)，規(gui)範(fan)操(cao)作(zuo)
、注重實效
，真正把存量資產盤活、盤好
，讓這些“沉睡的資產”，成為地方經濟發展的“新引擎”
，為老百姓帶來更多實惠。

未來，隨著政策越來越完善、監管越來越嚴格、市場化水平越來越高，相信地方政府盤活存量資產的工作，會越來越規範
、越來越高效，真正實現資產保值增值、財政緩解壓力、民生得到改善的多贏局麵。