破解國有低效用地困局：某地國有農用地盤活的實踐與思考

劉未未

前言：從增量擴張到存量提質的戰略躍遷

當dang前qian
，我wo國guo土tu地di資zi源yuan管guan理li正zheng經jing曆li一yi場chang深shen刻ke變bian革ge
，核he心xin正zheng在zai從cong依yi賴lai新xin增zeng建jian設she用yong地di的de增zeng量liang擴kuo張zhang
，全quan麵mian轉zhuan向xiang挖wa掘jue存cun量liang土tu地di潛qian力li的de存cun量liang盤pan活huo。在zai堅jian決jue守shou住zhu耕geng地di紅hong線xian、保障糧食安全的根本前提下
，推動高質量發展的新引擎，正藏在喚醒

、用(yong)活(huo)這(zhe)些(xie)沉(chen)睡(shui)資(zi)產(chan)的(de)智(zhi)慧(hui)裏(li)。其(qi)中(zhong)，大(da)量(liang)權(quan)屬(shu)清(qing)晰(xi)但(dan)效(xiao)益(yi)不(bu)彰(zhang)的(de)國(guo)有(you)農(nong)用(yong)地(di)
，正(zheng)從(cong)過(guo)去(qu)的(de)沉(chen)默(mo)資(zi)源(yuan)轉(zhuan)變(bian)為(wei)備(bei)受(shou)矚(zhu)目(mu)的(de)潛(qian)力(li)股(gu)。如(ru)何(he)係(xi)統(tong)性(xing)破(po)解(jie)低(di)效(xiao)困(kun)局(ju)
，使(shi)其(qi)成(cheng)為(wei)鄉(xiang)村(cun)振(zhen)興(xing)與(yu)農(nong)業(ye)現(xian)代(dai)化(hua)進(jin)程(cheng)中(zhong)的(de)活(huo)力(li)源(yuan)泉(quan)，已(yi)成(cheng)為(wei)一(yi)項(xiang)緊(jin)迫(po)而(er)重(zhong)要(yao)的(de)時(shi)代(dai)課(ke)題(ti)。

一
、明晰對象：何為國有低效農用地？

國有低效農用地

，特指所有權歸國家所有
，卻因利用效率、經濟產出或集約管理程度顯著低於社會平均水平或土地自身潛力
，而未能充分發揮價值的農業用地。其表現形式多樣：或因農田水利
、道路交通等基礎設施老化失修，耕作技術滯後，導致產能長期低迷；或因經營模式陳舊、與市場需求脫節
，經濟效益微薄；甚至部分土地長期閑置、拋荒，價值徹底湮沒。

筆(bi)者(zhe)曾(zeng)調(tiao)研(yan)的(de)某(mou)農(nong)業(ye)縣(xian)區(qu)，情(qing)況(kuang)頗(po)具(ju)代(dai)表(biao)性(xing)。當(dang)地(di)政(zheng)府(fu)早(zao)年(nian)因(yin)城(cheng)市(shi)發(fa)展(zhan)預(yu)期(qi)，對(dui)部(bu)分(fen)農(nong)村(cun)集(ji)體(ti)農(nong)用(yong)地(di)進(jin)行(xing)了(le)統(tong)一(yi)收(shou)儲(chu)。從(cong)手(shou)續(xu)上(shang)看(kan)，土(tu)地(di)已(yi)完(wan)成(cheng)流(liu)轉(zhuan)，補(bu)償(chang)費(fei)用(yong)也(ye)已(yi)發(fa)放(fang)至(zhi)村(cun)集(ji)體(ti)，但(dan)實(shi)質(zhi)上(shang)，這(zhe)些(xie)土(tu)地(di)仍(reng)由(you)原(yuan)村(cun)民(min)以(yi)傳(chuan)統(tong)方(fang)式(shi)耕(geng)作(zuo)。隨(sui)著(zhe)發(fa)展(zhan)形(xing)勢(shi)變(bian)化(hua)，政(zheng)府(fu)短(duan)期(qi)內(nei)並(bing)無(wu)變(bian)更(geng)土(tu)地(di)性(xing)質(zhi)的(de)計(ji)劃(hua)。於(yu)是(shi)，這(zhe)些(xie)土(tu)地(di)成(cheng)了(le)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)的(de)“尷尬資產”：既已投入資本，賬麵上屬於國有資產，卻未能實現高效利用與價值提升，導致資源與資本雙重沉澱、浪費。這正是國有低效農用地亟待盤活的現實背景。

二

、政策東風：頂層設計為盤活實踐撐腰鼓勁

近些年
，國家層麵高瞻遠矚，密集出台一係列指引性文件，為低效用地盤活提供了堅實政策支撐與明確行動指引。

例如，自然資源部發布的《關於開展低效建設用地再開發試點工作的意見》雖聚焦建設用地，但其嚴控總量

、盤活存量的核心精神已滲透至各類土地管理場景。農業農村部等多部門發布的《關於加強現代農事綜合服務中心建設的指導意見》中提出
，鼓勵農村集體經濟組織盤活利用各類空閑、廢棄
、低效利用的設施農業用地和存量集體建設用地
，以及老舊廠房
、倉庫等閑置資源；社會投資主體等按市場化、法治化原則投入資金參與建設。國務院《關於全國部分地區要素市場化配置 綜合改革試點實施方案的批複》提到，推動以市場化方式盤活低效建設用地和閑置耕地，探索解決規劃調整
、土地供應、收益分配等方麵問題。

這些政策的核心導向十分清晰：在堅守農地農用底線
、堅決防止非農化的前提下，積極鼓勵通過技術創新、模式創新和製度創新
，多元化、高(gao)效(xiao)化(hua)挖(wa)掘(jue)存(cun)量(liang)土(tu)地(di)價(jia)值(zhi)。政(zheng)策(ce)環(huan)境(jing)已(yi)從(cong)允(yun)許(xu)探(tan)索(suo)怎(zen)麼(me)做(zuo)轉(zhuan)變(bian)為(wei)支(zhi)持(chi)如(ru)何(he)做(zuo)好(hao)
，其(qi)深(shen)層(ceng)要(yao)求(qiu)是(shi)將(jiang)存(cun)量(liang)包(bao)袱(fu)轉(zhuan)化(hua)為(wei)高(gao)質(zhi)量(liang)增(zeng)量(liang)
，實(shi)現(xian)生(sheng)態(tai)效(xiao)益(yi)

、經濟效益與社會效益的統一。

三、破局之道：實現成功盤活的三大關鍵支柱

盤活低效用地
，絕非簡單推倒重來或換種作物，而是一項需係統思維
、精準施策的複雜工程。結合實踐經驗，我們認為成功盤活需築牢三大核心支柱。

1. 精準定位：植根區域經濟土壤，實現差異化競爭

盤活成功的首要前提，在於項目定位與所在區域經濟基礎、產業結構及市場需求的深度契合。盲目模仿、同質化競爭隻會讓項目墜入紅海陷阱。因此，必須開展深入的前期市場調研與區域診斷：項(xiang)目(mu)輻(fu)射(she)範(fan)圍(wei)內(nei)，產(chan)業(ye)結(jie)構(gou)有(you)何(he)特(te)點(dian)
？消(xiao)費(fei)能(neng)力(li)與(yu)偏(pian)好(hao)如(ru)何(he)？市(shi)場(chang)競(jing)爭(zheng)格(ge)局(ju)是(shi)怎(zen)樣(yang)的(de)？是(shi)缺(que)乏(fa)安(an)全(quan)高(gao)品(pin)質(zhi)的(de)生(sheng)鮮(xian)農(nong)產(chan)品(pin)直(zhi)供(gong)渠(qu)道(dao)，還(hai)是(shi)缺(que)少(shao)具(ju)備(bei)深(shen)加(jia)工(gong)能(neng)力(li)的(de)標(biao)準(zhun)化(hua)原(yuan)料(liao)基(ji)地(di)？或(huo)是(shi)都(dou)市(shi)圈(quan)周(zhou)邊(bian)對(dui)近(jin)郊(jiao)田(tian)園(yuan)休(xiu)閑(xian)、親子研學、康養度假等體驗式消費存在巨大需求缺口？

精準定位的關鍵，在於將當地資源稟賦（如氣候、土壤
、區位）與地緣條件（如勞動力成本、物流便利性、產業配套）轉化為獨特的比較優勢，並據此構建難以複製的競爭護城河。

以京津冀地區某縣的低效農用地盤活項目為例。深度調研發現，周邊北京、天(tian)津(jin)等(deng)核(he)心(xin)城(cheng)市(shi)居(ju)民(min)對(dui)沉(chen)浸(jin)式(shi)田(tian)園(yuan)生(sheng)活(huo)體(ti)驗(yan)需(xu)求(qiu)旺(wang)盛(sheng)，但(dan)市(shi)場(chang)供(gong)給(gei)要(yao)麼(me)是(shi)缺(que)乏(fa)情(qing)感(gan)鏈(lian)接(jie)與(yu)體(ti)驗(yan)屬(shu)性(xing)的(de)大(da)宗(zong)農(nong)產(chan)品(pin)，要(yao)麼(me)是(shi)同(tong)質(zhi)化(hua)嚴(yan)重(zhong)的(de)單(dan)一(yi)采(cai)摘(zhai)活(huo)動(dong)。基(ji)於(yu)此(ci)
，項(xiang)目(mu)最(zui)終(zhong)定(ding)位(wei)於(yu)“都市微度假田園綜合體”：一方麵
，依托土壤改良與設施農業技術
，規模化種植高附加值有機蔬菜
、特色漿果，直供城市高端社區與精品商超
，構建從田間到餐桌的短鏈供應鏈
；另一方麵，利用農用地開闊生態空間，設計迷你農場認領、節氣農事體驗、自然教育課程等業態，精準服務1.5小時車程內的家庭客群，滿足企事業團建需求，成功填補近郊輕奢型田園文旅市場空白。

2. 價值躍升：科技賦能與品牌認證雙輪驅動

盤pan活huo的de終zhong極ji目mu標biao
，是shi實shi現xian土tu地di資zi產chan價jia值zhi倍bei增zeng。這zhe要yao求qiu我wo們men必bi須xu跳tiao出chu傳chuan統tong農nong業ye思si維wei窠ke臼jiu，以yi科ke技ji硬ying實shi力li與yu品pin牌pai軟ruan實shi力li為wei雙shuang輪lun驅qu動dong，打da破po低di附fu加jia值zhi循xun環huan。

在硬實力層麵
，大力發展設施農業
、智慧農業是提升產出效率與生產可控性的核心關鍵。例如，建設智能玻璃溫室、植物工廠等設施，可實現農業生產周年化、標準化
、精細化
，單位麵積產出與產值可達傳統模式數倍乃至數十倍
，同時實現水肥資源集約節約利用。結合物聯網
、大數據、人工智能等技術實現精準化種植與管理，還可進一步優化投入品使用，保障農產品品質穩定與優異。

在軟實力層麵，積極獲取綠色食品
、有機農產品、GAP（良好農業規範）等deng權quan威wei認ren證zheng，贏ying得de消xiao費fei者zhe信xin任ren，取qu得de叩kou開kai高gao端duan市shi場chang的de通tong行xing證zheng。在zai此ci基ji礎chu上shang，著zhe力li打da造zao具ju有you獨du特te內nei涵han與yu高gao識shi別bie度du的de區qu域yu公gong用yong品pin牌pai或huo企qi業ye品pin牌pai，講jiang好hao土tu地di與yu產chan品pin的de故gu事shi，可ke顯xian著zhu提ti升sheng產chan品pin溢yi價jia能neng力li。更geng重zhong要yao的de是shi
，要yao推tui動dong產chan業ye鏈lian從cong賣mai原yuan料liao向xiang賣mai產chan品pin、賣服務、賣體驗延伸，發展農產品加工、中央廚房、預製菜
、鄉村旅遊等二
、三產業，實現“接二連三”融合發展。如此
，低效農用地才能從單一生產要素，轉變為區域經濟活力節點。

3. 金融血脈：以可融資性為核心的經濟評價革新

傳統政府投資項目可行性研究，往往側重於“可批性”——即論證項目符合政策導向、具備社會效益，以期獲得財政資金或政策性支持，經濟分析易流於形式。而市場化盤活的邏輯截然不同，其評價核心必須轉向“可融資性”。這意味著，整個盤活方案應被打造成具備完整商業邏輯、能經受市場檢驗的投資項目。

項目必須具備強大自身造血能力，實現投資與收益自我平衡。這需要對從土地整治、基礎設施投入到長期運營維護的全生命周期成本進行精細測算；同時，還需基於紮實市場調研數據，對未來經營性現金流做出合理可信預測。最終，方案要能回答一個關鍵問題：它是否具備足夠吸引力
，能說服商業銀行提供貸款，或吸引社會資本參與投資合作

？

仍以前述京津冀某縣項目為例



，我們與地方農業銀行等金融機構進行多輪深入溝通
，從項目市場前景
、同業態競爭分析到融資結構設計、還款保障措施等，反複打磨方案，甚至調整部分子項目業態選擇，直至形成邏輯嚴密
、數據紮實、風險可控的商業計劃書，最終獲得金融機構認可。唯有成功跨過“可融資性”這道門檻，項目才能真正落地，實現從“盤活”到“活好”的可持續良性循環。

結語：邁向活力迸發的全麵革新

國有低效農用地的市場化盤活
，是一場深刻的係統性變革。它超越簡單土地物理形態改變
，是一場涵蓋發展理念、商業模式、技(ji)術(shu)應(ying)用(yong)與(yu)金(jin)融(rong)工(gong)具(ju)的(de)全(quan)麵(mian)升(sheng)級(ji)。這(zhe)條(tiao)路(lu)徑(jing)，以(yi)具(ju)備(bei)可(ke)融(rong)資(zi)性(xing)的(de)商(shang)業(ye)設(she)計(ji)為(wei)堅(jian)實(shi)起(qi)點(dian)
，以(yi)契(qi)合(he)區(qu)域(yu)經(jing)濟(ji)的(de)精(jing)準(zhun)定(ding)位(wei)為(wei)導(dao)航(hang)羅(luo)盤(pan)
，最(zui)終(zhong)通(tong)過(guo)科(ke)技(ji)創(chuang)新(xin)與(yu)品(pin)牌(pai)建(jian)設(she)實(shi)現(xian)價(jia)值(zhi)爆(bao)發(fa)式(shi)增(zeng)長(chang)。

當(dang)一(yi)片(pian)片(pian)沉(chen)睡(shui)土(tu)地(di)被(bei)成(cheng)功(gong)喚(huan)醒(xing)
，高(gao)效(xiao)彙(hui)入(ru)現(xian)代(dai)經(jing)濟(ji)循(xun)環(huan)，其(qi)意(yi)義(yi)遠(yuan)不(bu)止(zhi)賬(zhang)麵(mian)上(shang)的(de)經(jing)濟(ji)增(zeng)長(chang)數(shu)字(zi)。它(ta)將(jiang)成(cheng)為(wei)鄉(xiang)村(cun)產(chan)業(ye)振(zhen)興(xing)的(de)堅(jian)實(shi)基(ji)底(di)
，繪(hui)就(jiu)綠(lv)色(se)生(sheng)態(tai)發(fa)展(zhan)的(de)生(sheng)動(dong)樣(yang)板(ban)，書(shu)寫(xie)國(guo)有(you)資(zi)本(ben)效(xiao)能(neng)提(ti)升(sheng)的(de)精(jing)彩(cai)篇(pian)章(zhang)。突(tu)圍(wei)低(di)效(xiao)困(kun)局(ju)
，其(qi)終(zhong)極(ji)願(yuan)景(jing)，正(zheng)是(shi)讓(rang)每(mei)一(yi)寸(cun)土(tu)地(di)都(dou)物(wu)盡(jin)其(qi)用(yong)，在(zai)新(xin)時(shi)代(dai)征(zheng)程(cheng)中(zhong)煥(huan)發(fa)出(chu)蓬(peng)勃(bo)生(sheng)機(ji)與(yu)無(wu)限(xian)活(huo)力(li)。