序一

探索PPP實踐之路 促進垃圾處理市場化

清華大學教授 王守清

Public-Private Partnership（簡稱PPP）是指由私營部門為基礎設施項目進行融資、建設並在未來的一段時間（如二三十年裏）運營此項目。公營部門和私營部門各有其優缺點，能夠通過合作在PPP項目中實現優勢互補。例如
，公營部門可以通過製定政策對項目施加影響
，但其資金不足，管理效率低下，而私營部門資金充足
、管理經驗豐富、創新力與主動性強
，可以彌補公共部門的劣勢。因此PPP模式自提出以來在國際上引起了越發廣泛的重視與應用。在發達國家中，PPP模式的應用範圍已經涵蓋了水業

、公共交通、電力能源、醫療衛生、國防、jingjuhejianyudenglingyu。lingyifangmian，youyufazhanzhongguojiadejichusheshiduanqueyuzhengfucaizhengyusuanbuzudemaodungengweituchu
，daliangsiyingzijinjinrulejichusheshijianshelingyu。

PPPxiangmurongziyouxuduoyoudian。duizhengfueryan，nengjianqingzhengfucaizhengfudan，jiakuaifazhanjichusheshiheziranziyuankaifa，tigonggonggongchanpinhefuwu，manzuguominjingjifazhanhetigaorenmenshenghuoshuipingxuyao；能充分發揮外商和私營商的能動性和創造性，提高建設、經營
、管理效率和服務質量；能neng引yin進jin先xian進jin的de管guan理li和he技ji術shu，促cu進jin本ben土tu企qi業ye水shui平ping的de提ti高gao和he有you利li於yu金jin融rong資zi本ben市shi場chang的de發fa展zhan等deng。對dui承cheng建jian商shang而er言yan，能neng充chong分fen利li用yong項xiang目mu經jing濟ji狀zhuang況kuang的de彈dan性xing，減jian少shao資zi本ben金jin支zhi出chu，實shi現xian“小投入做大項目”；能利用資產負債表外融資的特點
，拓寬資金來源
，減輕債務負擔
；能提高談判地位，達到最有利的稅收條件；能利用有限追索權的特點，加上其它風險管理措施
，合理分配風險，加強對項目收益的控製和保留較高的投資回報率
；能提高競爭力，創造較多商業機會等。

項目融資於20世紀80年代中期被引入我國的電廠
、高速公路等基礎設施領域
，其中以Build-Operate-Transfer（BOT）方式運作的項目居多。據世界銀行統計
，從1990-2005年中國基礎設施領域中有私營部門參與的項目共有483個
，總投資額達725億yi美mei元yuan。近jin幾ji年nian來lai，越yue演yan越yue烈lie的de國guo際ji金jin融rong風feng暴bao對dui全quan球qiu經jing濟ji包bao括kuo中zhong國guo的de經jing濟ji增zeng長chang產chan生sheng了le嚴yan重zhong的de衝chong擊ji。為wei了le有you效xiao應ying對dui國guo際ji金jin融rong危wei機ji的de衝chong擊ji
，保bao持chi經jing濟ji平ping穩wen較jiao快kuai發fa展zhan，2008年11月9日中央政府製定出台了十大措施以及兩年4萬億元的經濟刺激方案，以期進一步擴大內需和促進經濟增長。在這4萬億投資中，基礎設施建設占主要部分，約有1.5萬億

，因此這項經濟刺激方案無疑將為基礎設施領域建設帶來活力。但是在隨後國家發改委的解釋中又可以了解到4萬億中僅有1.18萬億元將由中央政府直接投資，構成包括中央政府性基金、中央預算內投資和中央財政災後重建基金等，而剩餘的2.82萬億元投資將來自地方財政預算
、中央財政代發地方政府債券、政策性貸款和吸引民間投資等。換句話說，這為私營資本進入基礎設施領域提供了良好的契機。

是否采用PPP項目融資模式，很大程度上取決於項目本身的性質
，包括技術複雜性
、收費的難易程度

、生產或消費的規模、設施規模等。對於政府而言，最為關注應用該模式能否提高項目的建設和運營效率（其最典型的體現就是
，項目產品或服務價格的降低）。一般而言，PPP模式主要適用於自然資源開發、基礎設施和公共服務設施項目

，按從易到難排序包括自然資源開采、電廠
、供水或廢水/物處理廠
、通信、公路
、隧道或橋梁、地鐵/鐵路、機場/港gang口kou等deng。其qi中zhong
，在zai建jian設she環huan境jing友you好hao型xing和he資zi源yuan節jie約yue型xing社she會hui的de要yao求qiu下xia
，垃la圾ji處chu理li產chan業ye在zai今jin後hou一yi段duan期qi間jian將jiang呈cheng現xian出chu持chi續xu的de大da規gui模mo投tou資zi建jian設she需xu求qiu，各ge地di垃la圾ji處chu理li設she施shi投tou資zi資zi金jin缺que口kou明ming顯xian。因yin此ci，筆bi者zhe認ren為wei有you必bi要yao總zong結jie研yan究jiu既ji往wang垃la圾ji處chu理liPPP項目的經驗和教訓，為推進和完善PPP模式在垃圾處理行業中的應用。

值此之際

，先睹了大嶽谘詢有限公司撰寫的《垃圾處理PPP之中國實踐》一書，深受啟發。筆者以往側重於關注PPP模式理論研究的新進展
，但這本專著為我展示了PPP模式在垃圾處理行業中應用過程中出現的許多實務問題。囿於PPP相關法律法規的不完善，國內目前推行的部分PPP項目存在項目操作不規範的問題
，給項目的後續操作多少埋下了一些隱患。這本介紹中國垃圾處理PPP模式實踐經驗的專著

，無疑將對中國未來的垃圾處理PPP模式的實踐推進提供有益的啟示，也將對中國整個PPP製(zhi)度(du)的(de)實(shi)務(wu)探(tan)索(suo)與(yu)理(li)論(lun)研(yan)究(jiu)提(ti)供(gong)借(jie)鑒(jian)價(jia)值(zhi)。因(yin)而(er)，大(da)嶽(yue)谘(zi)詢(xun)有(you)限(xian)公(gong)司(si)於(yu)目(mu)前(qian)全(quan)國(guo)大(da)力(li)推(tui)行(xing)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)建(jian)設(she)的(de)大(da)環(huan)境(jing)之(zhi)際(ji)
，出(chu)版(ban)此(ci)書(shu)
，將(jiang)其(qi)對(dui)於(yu)PPP模mo式shi在zai垃la圾ji處chu理li行xing業ye實shi踐jian中zhong的de相xiang關guan經jing驗yan與yu想xiang法fa呈cheng現xian給gei大da眾zhong，值zhi得de我wo為wei此ci書shu進jin行xing隆long重zhong推tui介jie。我wo也ye相xiang信xin本ben書shu中zhong所suo介jie紹shao的de相xiang關guan理li念nian
，將jiang為wei讀du者zhe帶dai來lai一yi定ding的de啟qi迪di。

序二

用好谘詢顧問 實現事半功倍

大連市城市管理局副局長 閃紅光

suizhezhongguojingjidegaosufazhanhechengshihuajinchengdejiakuai
，shenghuolajichanshengliangbuduanzengchang，chengshishenghuolajichuliyijingchengweimeigechengshihuanweigongzuodezhongzhongzhizhong。raner，zaixianshizhongwangwangmianlinzhejianshezijinquekoujudahetizhibushundewenti。youyumuqianguoneigechengshidelajichulifeizhengshoubiaozhunpubianpiandi，zaidongzheshangyiyuandelajichulisheshitouzimianqianjianzhishibeishuichexin，jinjinyikaocaizhengzijinjianshelajichulisheshiyibuxianshi。lingwai，chuantonglajichuliqiyesuoguyoudezhengqibufen、效率低下、管理粗放等問題也是不爭的事實。

麵對上述問題，近年來，地方政府一直在摸索一條可行的解決之道。而借鑒國際通行的PPP模式，引進社會投資人建設、運營垃圾處理設施在實踐中漸漸成為了地方政府的首選。同時，國務院《關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若幹意見〔2010〕13號》以及《國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知〔2010〕19號》的相繼出台
，更是為社會資本參與城市基礎設施建設指明了政策方向。

在大連市多年的探索與實踐中，我們的環衛係統建設工作取得了一些成績
，但坦率地講，也走過一些彎路。2003年大連市曾采用BOT方式運作過垃圾焚燒項目，當時沒有聘請谘詢顧問
，經過公開招標選擇投資人後，市政府與投資人進行了長達五年、前後十幾輪的談判，垃圾處理補貼費越談越高，雙方的分歧也越來越多
，項目不得不以失敗告終。究其原因
，可歸納為如下幾點：第一，對於BOT項xiang目mu招zhao商shang過guo程cheng中zhong的de複fu雜za性xing估gu計ji不bu足zu，將jiang工gong程cheng招zhao標biao的de方fang法fa和he思si路lu用yong於yu性xing質zhi完wan全quan不bu同tong的de項xiang目mu法fa人ren招zhao標biao。第di二er
，缺que乏fa類lei似si項xiang目mu經jing驗yan，在zai一yi些xie專zhuan業ye問wen題ti上shang與yu投tou資zi人ren談tan判pan過guo程cheng中zhong明ming顯xian感gan覺jiao到dao信xin息xi不bu對dui稱cheng，政zheng府fu處chu於yu被bei動dong狀zhuang況kuang。第di三san，招zhao商shang時shi項xiang目mu邊bian界jie條tiao件jian不bu明ming確que，政zheng府fu與yu投tou資zi人ren理li解jie不bu一yi，致zhi使shi後hou期qi的de談tan判pan工gong作zuo多duo次ci陷xian入ru僵jiang局ju。直zhi至zhi2008年底
，大連市政府決定重新選擇項目投資人，並要求2010年12月31日(ri)之(zhi)前(qian)必(bi)須(xu)點(dian)火(huo)調(tiao)試(shi)。我(wo)們(men)城(cheng)建(jian)局(ju)作(zuo)為(wei)項(xiang)目(mu)主(zhu)管(guan)部(bu)門(men)，承(cheng)受(shou)著(zhe)來(lai)自(zi)政(zheng)府(fu)部(bu)門(men)以(yi)及(ji)社(she)會(hui)各(ge)界(jie)的(de)巨(ju)大(da)壓(ya)力(li)
，也(ye)困(kun)惑(huo)於(yu)如(ru)何(he)打(da)破(po)這(zhe)種(zhong)工(gong)作(zuo)的(de)僵(jiang)局(ju)，尋(xun)求(qiu)解(jie)決(jue)之(zhi)道(dao)。

一yi個ge偶ou然ran的de機ji會hui，我wo有you幸xing結jie識shi了le北bei京jing大da嶽yue谘zi詢xun公gong司si的de金jin永yong祥xiang總zong經jing理li，並bing與yu幾ji位wei同tong事shi一yi起qi和he金jin總zong探tan討tao了le大da連lian市shi環huan衛wei係xi統tong麵mian臨lin的de問wen題ti和he我wo們men的de困kun惑huo。這zhe次ci簡jian單dan的de會hui麵mian為wei我wo們men在zai城cheng市shi建jian設she和he管guan理li方fang麵mian打da開kai了le新xin的de工gong作zuo思si路lu，也ye奠dian定ding了le雙shuang方fang合he作zuo的de基ji礎chu
，我wo們men決jue定ding共gong同tong來lai推tui進jin大da連lian市shi城cheng市shi中zhong心xin區qu生sheng活huo垃la圾ji焚fen燒shao處chu理liBOT項目的實施。

項目重新運作以來，進展神速，合格的投資人順利選定
，項目已於去年開工建設。從項目的結果看：公開競爭產生的51元/噸的垃圾處理價格不到2003年投資人要求價格的一半，也遠低於我們的預計；tongshi，qingxihelidehetongtiaokuanyegeiyulewomenyutouzirenjinxingjinsanshinianhezuodexinxin。shizhengfugebumenduixiangmudeshishichengguoyijizuizhongdelajichulijiagedoufeichangmanyi，dayuegongsigaozhiliangdefuwuweidalianshichengshigongyongshiyegaigedakailexindejumian，yetigonglebaoguidejingyan。

為什麼同一個垃圾處理BOT項目前後兩種不同的運作方式會導致完全不同的結果？從這件事中我看到了專業負責、經jing驗yan豐feng富fu的de谘zi詢xun機ji構gou的de價jia值zhi。作zuo為wei政zheng府fu主zhu管guan部bu門men，我wo們men對dui本ben地di垃la圾ji行xing業ye狀zhuang況kuang是shi熟shu悉xi的de，但dan要yao求qiu我wo們men對dui招zhao商shang項xiang目mu中zhong各ge種zhong專zhuan業ye問wen題ti都dou達da到dao專zhuan家jia水shui準zhun是shi不bu現xian實shi的de。而er好hao的de中zhong介jie機ji構gou擁yong有you出chu色se的de專zhuan業ye人ren才cai，可ke以yi彙hui集ji全quan國guo各ge地di類lei似si項xiang目mu的de成cheng功gong經jing驗yan，在zai項xiang目mu運yun作zuo的de各ge個ge環huan節jie為wei政zheng府fu出chu謀mou劃hua策ce。政zheng府fu與yu谘zi詢xun顧gu問wen可ke以yi實shi現xian優you勢shi互hu補bu，使shi政zheng府fu在zai招zhao商shang過guo程cheng中zhong胸xiong有you成cheng竹zhu，處chu於yu主zhu動dong地di位wei
，少shao走zou彎wan路lu。作zuo為wei垃la圾ji處chu理li行xing業ye的de一yi名ming從cong業ye人ren員yuan
，以yi我wo的de切qie身shen體ti會hui，我wo覺jiao得de可ke以yi與yu其qi他ta同tong行xing分fen享xiang的de經jing驗yan之zhi一yi就jiu是shi：借助一個具有高度智慧和經驗的谘詢機構可以使你事半功倍。

近期，恰逢北京大嶽谘詢公司出版新書《垃圾處理PPP之中國實踐》bingyaowoweiqizuoxu。xiducishu
，taningjielezhuanjiamendezhihuijiejing，duizhengfuyunzuoleisixiangmujuyouzhongyaodejiejianyiyi，zhidewodalituijian。dangran，shushangdewenzibijingtidaibuledayuegongsizhuanjiahuodejingyan。tongxingmenyoukongbufangyudayuegongsidezhuanjiadangmianjiaoliugoutong，xiangxindingnengyousuoshouhuo。

今年年底左右，大連市城市中心區生活垃圾焚燒處理廠將進行點火調試。此時此刻，我真誠地說一句：無論本書擁有多少讀者，我都感謝大嶽公司多年來的孜孜努力。

序三

少走彎路 把垃圾處理融資工作做得更好

大嶽谘詢公司總經理 金永祥

2009年對垃圾處理行業來講是不平凡的一年，廣東番禺、北(bei)京(jing)六(liu)裏(li)屯(tun)等(deng)項(xiang)目(mu)炒(chao)得(de)沸(fei)沸(fei)揚(yang)揚(yang)，央(yang)視(shi)來(lai)大(da)嶽(yue)谘(zi)詢(xun)公(gong)司(si)采(cai)訪(fang)時(shi)我(wo)也(ye)發(fa)表(biao)了(le)意(yi)見(jian)。吵(chao)歸(gui)吵(chao)，鬧(nao)歸(gui)鬧(nao)，垃(la)圾(ji)處(chu)理(li)工(gong)作(zuo)還(hai)是(shi)要(yao)做(zuo)的(de)。垃(la)圾(ji)處(chu)理(li)工(gong)作(zuo)涉(she)及(ji)很(hen)多(duo)問(wen)題(ti)，融(rong)資(zi)是(shi)其(qi)中(zhong)一(yi)個(ge)重(zhong)要(yao)問(wen)題(ti)
，PPP是垃圾處理項目融資常用的典型模式。如何用好PPP這個金融工具是所有從事垃圾處理項目融資工作人員麵臨的課題。

融rong資zi模mo式shi種zhong類lei很hen多duo，而er且qie投tou資zi銀yin行xing家jia還hai在zai不bu斷duan創chuang新xin。不bu好hao的de融rong資zi模mo式shi出chu現xian後hou曇tan花hua一yi現xian就jiu被bei淘tao汰tai了le，能neng夠gou被bei廣guang泛fan使shi用yong的de模mo式shi在zai應ying用yong時shi有you的de效xiao果guo好hao有you的de效xiao果guo不bu好hao。有you生sheng命ming力li的de融rong資zi模mo式shi一yi般ban沒mei有you好hao壞huai之zhi分fen
，隻zhi是shi不bu同tong的de模mo式shi適shi用yong不bu同tong的de條tiao件jian而er已yi
，效xiao果guo不bu好hao的de項xiang目mu是shi往wang往wang沒mei有you正zheng確que運yun用yong模mo式shi融rong資zi的de後hou果guo。如ru果guo融rong資zi人ren員yuan能neng夠gou借jie鑒jian他ta人ren運yun作zuoPPP項目的經驗和教訓
，吸收別人的成功經驗，避開別人的失敗教訓
，效果都會不錯。

大嶽谘詢公司涉足垃圾處理行業已經超過十年了
，參與了各種類型垃圾處理項目的融資工作。在工作中

，我們把汙水處理等公用事業的PPP經驗成功移植到了垃圾處理項目之中，取得了很好的成效。我們也研究了國內外很多失敗的垃圾融資項目


，這些項目的失敗是很可惜、很令人揪心的，其中多數項目本來是可以做好的。我的同事蔡建升
、xuzhiganghebizhiqingdengrenzhecibadayuezheshiduoniandelajixiangmurongzijingyanzongjiechulaixiechengshu，keyiweiyeneirenshizuocankao。woxiangxin，dayuedezhexiejingyankeyibangzhuhenduolajichulixiangmuderongzigongzuoshaozouwanlu，zhishaokeyitixingyouguanrenyuanzaijinxinglajixiangmurongzishinenggouxiangqijiejianbierendejingyan。

當然，這本書不能解決借鑒經驗的全部問題。為了少走彎路
，至少有幾點很重要：第(di)一(yi)，應(ying)該(gai)有(you)虛(xu)心(xin)的(de)態(tai)度(du)。不(bu)能(neng)盲(mang)目(mu)認(ren)為(wei)垃(la)圾(ji)處(chu)理(li)的(de)融(rong)資(zi)工(gong)作(zuo)很(hen)簡(jian)單(dan)
，不(bu)計(ji)代(dai)價(jia)的(de)融(rong)資(zi)容(rong)易(yi)
，真(zhen)正(zheng)做(zuo)好(hao)融(rong)資(zi)工(gong)作(zuo)很(hen)難(nan)。第(di)二(er)，在(zai)國(guo)內(nei)進(jin)行(xing)考(kao)察(cha)學(xue)習(xi)。雖(sui)然(ran)考(kao)察(cha)隻(zhi)能(neng)做(zuo)到(dao)走(zou)馬(ma)觀(guan)花(hua)，但(dan)考(kao)察(cha)能(neng)使(shi)從(cong)業(ye)者(zhe)對(dui)他(ta)人(ren)經(jing)驗(yan)教(jiao)訓(xun)有(you)感(gan)性(xing)認(ren)識(shi)，為(wei)解(jie)決(jue)問(wen)題(ti)奠(dian)定(ding)基(ji)礎(chu)。第(di)三(san)，借(jie)助(zhu)外(wai)腦(nao)很(hen)重(zhong)要(yao)。術(shu)業(ye)有(you)專(zhuan)攻(gong)
，中(zhong)介(jie)機(ji)構(gou)能(neng)夠(gou)從(cong)更(geng)廣(guang)泛(fan)的(de)視(shi)角(jiao)提(ti)供(gong)經(jing)驗(yan)教(jiao)訓(xun)，更(geng)重(zhong)要(yao)的(de)是(shi)他(ta)們(men)可(ke)以(yi)從(cong)理(li)論(lun)的(de)高(gao)度(du)弄(nong)清(qing)楚(chu)問(wen)題(ti)的(de)本(ben)質(zhi)。